负面清单策略：破解药品无效供给困局

 　      供给侧结构性改革就是要清理无效供给，增加有效供给。“负面清单”策略，通过以药品生产源头监管为抓手，在大幅提升低水平重复和高耗低质药品生产的风险和成本的同时，为优质企业和创新产品提供了更为广阔的产业空间。——编者

　　编者按　供给侧结构性改革作为适应和引领新常态的重大发展方略，其主要任务是：从供给侧发力，通过重大改革的推进来解决重大的结构性问题。

　　近年来，国家药监部门积极推动药品医疗器械审评审批制度改革、仿制药一致性评价、临床试验数据核查、药品生产工艺核对、药用包材辅料关联审评，发布过度重复药品提示信息，全力实施2015版药典，并启动2020版药典制订，参与下发遏制细菌耐药国家行动计划等，这一系列举措在医药领域获得了以改革的办法推进结构调整，矫正要素配置扭曲，形成医药经济发展的新动能、新业态的积极效应，为医药行业从做大向做强转身营造出健康的生态环境。

　　9月14日，国家食品药品监督管理总局（CFDA）下发了《关于发布过度重复药品提示信息的公告》（以下简称公告）。公告称，CFDA在对2012~2014年间已上市药品进行梳理时发现，甲硝唑、葡萄糖、氯化钠、左氧氟沙星等282种药品过度重复，其已获批准文号企业数多于20家，且在销批准文号企业数超过20家，“相关药品生产企业和研发机构，要充分了解市场供需状况，科学评估药品研发风险，慎重进行投资经营决策”。

　　事实上，这只是CFDA近期发出的一系列“负面清单”中的一个。近两年，我国药品监管改革深入进行，国家相继发布《关于开展药物临床试验数据自查核查工作的公告（2015年第117号）》、《关于开展仿制药质量和疗效一致性评价的意见》、《关于开展药品生产工艺核对工作的公告（征求意见稿）》、《关于整治药品流通领域违法经营行为的公告》、《遏制细菌耐药国家行动计划（2016~2020年）》等文件。随着各项监管工作的有序开展，违规企业、不合格产品、过度重复品种名单陆续曝光，以“负面清单”方式引导产业“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”，药品监管在保证百姓用药安全有效的同时，也为医药行业的良性发展注入了新动能。

　　剑指低水平重复

　　中国医药企业管理协会名誉会长于明德指出，改革开放以来，我国医药产业尽管一直保持高速增长，但三大问题却长期没能得到解决。一是低端产能严重过剩。数据显示，我国片剂、胶囊、颗粒剂、大输液、冻干粉针5个剂型平均产能利用率为50%左右，其中产能利用率最低的是冻干粉针，仅为27%；产能利用率最高的是大输液，不到70%。二是本土药企生产的约95%的产品是仿制药。在我国，一个仿制药品往往有几十家乃至上百家企业生产，且部分仿制药质量与国际先进水平存在较大差距。三是高质量药品和创新产品供应不足。一些创新药尚未实现自给，无法满足百姓实际用药需求。公开数据显示，2014年在高性能医疗器械领域，90%以上的产品为国外品牌。而2015年轰动一时的“陆勇案”则更是直接反映出我国高端治疗药物供给乏力。

　　事实上，公告也从一个侧面印证了于明德的观点。据悉，CFDA此次监测统计的药品涵盖了2014年11月25日前CFDA批准上市的化学药品和生物制品，共计2750个通用名品种，涉及已有注册批准文号产品数量约11万个。

　　公告指出，通过对样本医院3年间药品销售使用情况分析，目前共有2241个品种在正常流通使用，其中21个品种均有超过100家生产企业产品上市流通，70个品种均有50~99家生产企业产品上市流通。“说明部分正常流通使用的药品存在严重的过度重复问题”。

　　通过对样本医院3年间同一品种销售金额和使用量位居前10位（少于10家时全部统计）的数据分析，销售金额前10位的品种，其销售额合计超过本品种全部销售金额90%的有2088个（占总数的93.17%）；使用量前10位的品种，其使用量合计超过本品种全部使用量90%的有2052个品种（占总数的91.57%）。说明同一品种有10家企业生产销售即能基本满足市场需求。

　　就在公告发布的头一天，CFDA官网公布的《仿制药质量和疗效一致性评价改规格药品评价一般考虑（征求意见稿）》指出，改规格药品评价要求论证改规格药品存在的科学性和合理性，进行药学研究、生物等效性研究或临床试验等。

　　有分析人士认为，部分药企将由此在产品选择上抢占先机。国药控股高级研究员干荣富则指出，在上述公告合力下，我国现有药品批准文号数量将会出现锐减。“拥有大量药品批文的药企只能选择保留主要产品，大量僵尸药品批文将会被淘汰。从更高层面来看，这将直接推动我国医药行业供给侧结构性改革。”干荣富说。

　　清理“不合格”产品

　　2015年8月，《国务院关于改革药品医疗器械审评审批制度的意见》正式发布，明确药品、医疗器械审评审批改革的目标、任务和具体措施。权威人士表示，该项改革旨在以鼓励引导企业进行新产品和技术创新，清理僵尸企业，淘汰落后产能，实现上市产品有效性、安全性、质量可控性达到或接近国际水平，更好地满足公众用药需求。

　　近一年来，被业内称为“史上最严”的核查风暴来袭让“违规”药品无处藏身。

　　2015年7月22日，CFDA发布《关于开展药物临床试验数据自查核查工作的公告》，对1622个品种进行临床数据核查。根据CFDA审核查验中心今年7月22日公布的数据，在一年时间里，在公示的1622个品种中，申请人提交自查资料注册申请1094个，占67%；主动撤回注册申请317个，占20%；申请减免临床试验等不需要提交的注册申请193个，占12%。申请人既未提交自查资料也未主动撤回的注册申请10个，多个申请人共同申报但撤回意见不一致的申请8个。此外，第1~3批临床试验数据现场核查结果显示，有30个注册品种不予批准，11家研究机构被立案调查。

　　今年3月5日，《关于开展仿制药质量和疗效一致性评价的意见》公布。按照该意见要求，化学药品新注册分类实施前批准上市的仿制药，凡未按照与原研药品质量和疗效一致原则审批的，均须开展一致性评价。国家基本药物目录（2012年版）中2007年10月1日前批准上市的化学药品仿制药口服固体制剂，应在2018年底前完成一致性评价；逾期未完成的，不予再注册。化学药品新注册分类实施前批准上市的其他仿制药，自首家品种通过一致性评价后，其他药品生产企业的相同品种原则上应在3年内完成一致性评价；逾期未完成的，不予再注册。

　　8月11日，《关于开展药品生产工艺核对工作的公告（征求意见稿）》出台。根据该征求意见稿，药品生产企业改变已批准的生产工艺，必须经过充分的研究和验证，并按照《药品注册管理办法》的有关规定提交药品注册补充申请。“经研究验证，生产工艺变化对药品质量产生影响的，企业应立即停产。”

　　“CFDA相关政策旨在提高药品质量，增加企业竞争力。”中国化学制药工业协会执行会长潘广成表示，医药行业供给侧改革主要体现在调结构、调产品上。数据显示，今年上半年，我国化药行业实现主营收入5950亿元，同比增加10.5%；实现利润660亿元，同比增长21.1%。这说明，我国化药行业调整已经初显成效。

　　淘汰违法经营企业

　　在生产领域“去产能”、“补短板”的同时，药品流通领域也接受着“合规”的洗礼。今年5月，CFDA发布《关于整治药品流通领域违法经营行为的公告》（2016年第94号，以下简称94号公告），对药品流通领域违法经营行为开展集中整治。94号公告指出，对拒不报告、谎报瞒报以及自查不认真、整改不到位，且继续从事违法经营活动的，撤销《药品经营质量管理规范认证证书》，从严、从重查处，直至吊销《药品经营许可证》。

　　10月8日，CFDA通告了9月5日~13日对药品批发企业进行飞行检查的情况，26家存在严重违法经营行为的企业被列入“负面清单”。

　　该通告称，现场检查发现，广西平安堂药业有限责任公司、山西瑞杰康药业有限公司等16家药品批发企业存在94号公告第一条所列的前五项违法行为，严重违反《中华人民共和国药品管理法》及《药品经营质量管理规范》等有关规定。CFDA要求相关省区的食药监管局立即撤销上述企业的《药品经营质量管理规范认证证书》，并对其违法经营行为立案调查，待相关情况查实后，严格按照94号公告要求，依法严肃处理，直至吊销《药品经营许可证》。

　　河北科威药业有限公司、内蒙古至善生物医药有限公司等10家医药批发企业存在违反药品GSP经营行为，CFDA要求相关省区食药监管局撤销上述企业《药品经营质量管理规范认证证书》，并监督企业切实整改到位。

　　“CFDA将对药品流通领域开展持续飞行检查，实现药品流通领域飞行检查的常态化。”CFDA相关人士表示。

　　“可以看出，当前国家正在‘下一盘大棋’，涉及研发、生产、流通、使用等多个环节，以全面提升国产药品质量，淘汰落后产能，规范药品流通市场，实现产业转型升级。如果从供给侧改革角度来看，政策主要体现在两个方面：一方面是‘促’，即鼓励创新产品和技术；一方面是‘去’，即去产能、去库存、去存量。”在采访中，科伦药业副总经理卫俊才表示，政策的推行确实引发了行业阵痛，但这种阵痛实际上是由整个行业“还旧账”导致的。