新形势下我国政府渔业管理职能研究

    作为行业性行政管理，政府渔业管理职能的界定必须符合市场经济条件的基本要求。同时，政府渔业管理职能必须顺应新时期渔业经济发展形势的内在需要，还要符合渔业生产和渔业管理自身所固有的特点和内部规律。
    我国渔业发展面临的形势
    改革开放以来，随着市场经济体制改革的不断深入和经济社会的持续发展，我国渔业取得重大发展，渔业经济实力和国际地位显著提高，渔业经济体制和内外环境均发生了重大变化。
   （1）市场机制在渔业发展中的基础性作用继续加强
    在我国市场经济体制改革的推动下，渔业经济体制市场化得到加强。上世纪90年代中期以后，我国渔业经营体制发生重大转变，渔业经营自主化和渔业经济形式私有化程度大大提高。市场机制在渔业经济发展中的基础性作用日益明显，计划机制的作用明显削弱，市场机制成为调整渔业发展的主导力量。国内外市场需求的稳步增长为拓展渔业发展空间创造了条件。
   （2）水产品供求关系发生了深刻变化
    上世纪80年代以来，我国渔业产量一直保持快速增长，2005年全国水产品总产量达到5101.65万吨，水产品人均占有量达到39.02公斤。在水产品产量与水产品市场需求稳步增长的同时，市场对水产品质量安全要求日益提高与水产品质量安全保障水平低的矛盾日益突出、资源环境的刚性约束与渔业可持续发展之间的矛盾日益尖锐。渔业发展的主要矛盾已由供求不足转变为受市场和资源的双重约束，质量和效益成为今后渔业能否持续健康发展的关键。
   （3）渔业和渔业管理的国际化程度越来越高
    随着远洋渔业的不断发展和水产品国际贸易量和贸易额的不断增加，我国渔业的国际化程度越来越高，捕捞、养殖和水产品加工对世界渔业资源和国际市场资源的需求日益扩大，依赖性日益增强。同时，国际渔业（包括水产品贸易）管理对我国渔业的影响逐步增强，我国周边海域的渔业管理国际化、复杂化趋向明显，国际化管理正在深刻影响着我国渔业的生产方式、内外贸易和内部管理。
   （4）渔业发展长期存在的部分主要问题仍未能得到有效解决
    我国渔业发展长期存在的部分问题仍然没有得到有效的解决。主要包括：过大的捕捞能力和有限的渔业资源之间的矛盾依旧突出，并有继续恶化的趋势，养护和恢复渔业资源缺乏治本之策；渔业捕捞违法生产和违规作业仍较多存在，破坏性极大的渔具仍在使用；渔业安全生产形势仍没有得到根本扭转，渔业安全事故仍在大量发生；外部不利因素对渔业的影响未能得到有效解决，涉水建设和施工作业增多，对渔业的影响加大；水域污染特别是突发性污染事故的危害日趋严重，渔民水域滩涂使用权益受侵害的现象不断发生。
    渔业管理的特点
    渔业是一种特殊的生产活动。政府渔业管理必须符合渔业发展的需要。为此渔业管理活动具有不同于一般经济管理的特点：
    首先，在管理目标上，渔业管理特别强调经济效益、生态效益和社会效益的协调统一。渔业是资源约束型的传统产业，高度依赖渔业资源和水域生态环境。渔业发展必须与渔业资源和水域生态环境的承受能力相适应，渔业经济效益的提高除了一般意义上的低投入高产出外，更强调以较低的资源和环境消耗，获得较高质量的产出。同时，渔业从业者中大量传统专业渔民的经济生活依赖渔业生产，渔业管理要顾及渔业从业者特别是传统专业渔民的生计保障，确保渔业社区的社会安定与发展；由于水产品对保障食物供给和安全有重要作用，渔业管理还要保障水产品的供给和质量安全。因此，渔业管理在管理目标上必须正确处理经济效益、生态效益和社会效益的矛盾，确保三者之间协调统一。
    其次，在管理内容上，渔业管理的对象广泛、关系复杂。渔业管理对象涉及渔业资源、水域生态环境、渔业生产技术、渔船和渔港、渔民和渔业社区、水产品质量等诸多要素。水域的多功能性要求渔业管理不仅需要协调复杂渔业内部关系，还要协调与渔业水域相关的其他产业和管理部门的关系；渔业水域广阔而相互连通，要求渔业管理要正确处理不同行政区域之间的关系，以及与相关国家在渔业管理上的国际关系。此外，渔业生产特别是水上捕捞生产作业具有高危险性，渔业管理必须保障渔民生命财产安全。
    再其次，在管理方法上，渔业管理必须遵循渔业发展的自然规律，特别是渔业生产与渔业资源和水域生态环境之间协调发展的自然规律。为此，渔业管理特别强调以科学发展观为指导，通过以自然科学和社会科学紧密结合为支撑的科学管理方法和长效管理机制，协调人与自然之间的和谐关系；同时，渔业资源的流动性和共有性以及渔业水域的广阔而相互连通的特点，要求渔业管理措施在大范围内必须协调一致，否则将导致管理效果下降。
    最后，渔业管理的效果往往难以在短期内体现。正是由于渔业管理在目标、内容和方法上的上述特点，渔业管理的综合效果往往很难在短期内得到体现，特别是生态效益和社会效益的体现，一般需要很长的周期，管理效果的利弊也难以在短期内显现。
    新形势下我国政府渔业管理应具备的主要职能
    在市场经济体制大环境和渔业发展新形势下，根据渔业管理的特点和内部规律，我国政府渔业管理应具备的主要职能可以归纳为以下四个方面：渔业法制建设，渔业宏观调控，渔业公共服务，渔业监督管理。
   （1）渔业法制建设
    市场经济是法治经济。在市场经济条件下，对各种经济社会关系真正发挥作用和进行调节的是法律体系，政府职能的取向应是“法治”。法律制度是“法治”的前提和基础。当前我国渔业法律制度还有待健全和完善，渔业法律制度建设仍是政府渔业管理的重要职能。鉴于国家立法和行政职能分离，政府渔业法律制度建设的主要职能是根据国家基本渔业法律制定渔业行政法规、规章等行政立法，根据渔业管理条件的变化向立法机关提出立法建议，以及在法律框架下建立和优化渔业管理制度。 
   （2）渔业宏观调控
    渔业发展要实现渔业经济效益、生态效益和社会效益的协调统一，必须依靠政府对渔业的宏观调控。政府渔业宏观调控在内容上主要是渔业经济产业结构和经济增长方式的宏观调整，特别是在渔业发展受资源和市场双重约束的情况下，经济结构宏观调整和经济增长方式转变成为渔业能否实现可持续发展的关键。此外，政府还需要协调渔业内部的资源和收入分配以及渔业与其他相关行业的关系，特别是要保护传统专业渔民合法权益，维护农村渔区社会稳定和发展。 
   （3）渔业公共服务
    在当前我国渔业发展形势下，渔业发展对政府公共服务的要求尤为迫切。首先，作为渔业基本物质基础的渔业资源和环境具有共有性，其供给必须也只能依靠政府予以保障。特别是当前我国渔业资源普遍被过度开发利用，渔业水域环境恶化趋势严重，渔业资源养护、生态环境修复等行为的直接受益者尽管是渔民，在方法、途径上也可以发挥市场机制的作用，但必须由政府主导。其次，渔民权益保护、渔业安全生产保障、渔业基础设施建设、渔业信息和渔业科技服务等方面都需要以政府为主导。此外，从维护国家渔业权益和渔民权益的双重目的出发，在协调有关渔业的国际关系方面，政府应承担责无旁贷的服务责任。
   （4）渔业监督管理
    政府的监督管理是经济秩序正常运行的基本保障。渔业监督管理的内容重点有三个方面：一是在渔业基本物质基础方面，通过监督管理保护渔业资源和水域生态环境；二是在渔业产出方面，通过监督管理保障水产品的质量安全；三是在渔业生产过程方面，通过监督管理保障渔业生产安全。这三个方面都直接体现对渔业内部和外部公共利益的维护。因此，在手段上，更强调依法监督管理；在方法上，由于市场经济条件下政府面对渔民个体的直接监督管理容易导致监管成本趋高、监管效果趋低，政府重要任务更在于培育社会中介机构和渔民自律组织，充分发挥社会和行业自我约束的力量。
    我国渔业已进入实现经济增长方式转变，建设现代渔业的关键时期。《全国渔业发展第十一个五年计划》将建设资源节约型和环境友好型渔业，推进渔业现代化建设作为今后我国渔业发展的主要目标。当前我国宏观政策总体上为渔业发展创造了有利的外部环境，但在渔业内外部仍存在诸多制约因素和困难，渔业发展必须以科技创新、机制创新和严格执法为保障，促进渔业经济、生态和社会全面协调、可持续发展。在渔业行政管理方面，政府需要加快职能转变，改进管理，提高效能，以更好地适应新形势下渔业发展的需要。
    政府渔业管理职能转变的取向与途径
    根据前述分析和讨论，我国政府渔业管理职能转变的取向主要是强化渔业法制建设职能、渔业经济宏观调控职能、渔业公共服务职能，重塑渔业监督执法职能，转化渔业微观管理和社会管理职能。
    强化渔业法制建设职能强化政府渔业法制建设职能的目标是促进渔业管理“有法可依”，优化渔业管理制度，提高渔业管理效率和水平，也是推行渔业管理“依法行政”和建设“法治政府”的必然要求。
    首先要改进法制建设机制。一是要加强渔业法律制度基础理论研究，通过理论研究平台建设和机制完善，不断认真研究我国渔业管理的现状、今后发展中存在的问题，特别是关系到渔业资源和水域生态环境、渔民权益、渔业生产安全、水产品质量安全等重大问题，同时认真研究和借鉴国际经验，提高渔业法制建设的前瞻性、计划性和科学性；二是应创新渔业法制建设制度，在法制建设中充分发扬民主，集思广益，听取和平衡各方面利益需求，除政府管理部门外，广泛吸纳有关的科研人员、渔民代表甚至消费者代表参与，建立渔业立法咨询制度、论证制度和听证制度，提高渔业立法的公平性、务实性和执行性；三是要加大渔业立法人才建设，通过外部吸收和内部培养，提高渔业立法人员的素质水平。
    其次要拓展渔业法制内容。一是要加强渔业内部立法与有关渔业的外部法律法规的协调，特别是在有关渔业水域生态环境保护、渔业水域滩涂使用权管理以及“渔业权”制度建设等方面，通过对内加强和对外协调，强化渔业管理基础制度建设。二是应加强渔业管理行政立法，通过行政法规、规章建设，把有关《渔业法》规定的部分渔业管理重要内容制度化、具体化，使《渔业法》的基本规定落实为可以具体执行的管理制度，优化和改善渔业管理；三是要依据《行政处罚法》、《国家赔偿法》、《行政许可法》、《渔业法》所确立的基本原则以及国务院有关推进“依法行政”的规定，加强规范渔业行政执法、追究渔业管理部门行政法律责任的行政立法，推进渔业管理“法治政府”建设；
    强化渔业经济宏观调控职能强化政府渔业宏观经济调控职能，主要是着力提高把握各种渔业宏观调控和引导手段的作用和规律的能力，借助市场经济的“无形之手”和政府调控、渔业行业自律“有形之手”形成结构调整的动力机制，促使渔业结构向理想的方向发展。
    首先必须正确认识市场对经济发展的导向作用及其与政府宏观调节的关系。一是要充分认识到市场机制在资源配制和产业发展方面的基础性作用，并善于利用这种作用引导渔业经济发展；其次要提高渔业生产者对经济刺激的反应能力，以及对新技术、新市场的适应能力，形成自觉根据市场的变化调整生产结构的意识和能力。在此基础上，政府主要是针对市场调节失灵的环节，实施宏观调控和引导，补充市场调节的缺陷和不足。因此，政府既不能回避或忽视市场的调节作用，又要善于正确利用市场的调节作用，还要对市场调节失灵进行补充和纠正。
    提高政府渔业经济宏观调控的能力，还要在机制建设和方法、手段上提高。为此，首先应优化渔业决策机制，建立政府、科研机构、渔业行业代表甚至消费者代表有机结合的科学、有效的决策研究和咨询平台，不断开展渔业战略决策研究，丰富和完善渔业宏观调控的战略思路，为政府宏观调控和引导提供支撑和依据。尤其要建立确保渔业统计和调查数据信息系统性、完整性和可靠性的有效机制，提高政府对渔业经济运行状况及趋势的把握能力，加强理性决策、科学决策。其次要善于掌握和利用渔业宏观调控手段和方法。主要包括：提供有利于渔业持续发展的制度供给；提供渔业发展的基础条件；提供保障市场机制运行的外部环境等。此外，由于我国渔业产业的特点和生产的流动性、分散性，还应积极培育和扶持渔业民间组织，充分发挥民间组织的补充作用。
    强化渔业公共服务职能强化政府渔业公共服务职能主要是针对当前政府在渔业公共服务方面能力不足的问题，坚持以人为本的理念，围绕“服务政府”的建设目标，加强公共服务能力建设。
    “服务政府”是指政府以服务为宗旨，以公众为行政服务对象的行政价值取向，其指导理念是公民本位、社会本位。在政府渔业管理中，“服务政府”主要体现为渔民群众、渔区社会和渔业企业提供渔业公共服务和公共产品，并承担相应的服务责任。主要包括：养护渔业资源和保护水域生态环境，维护渔业生产赖以生存的资源物质基础；加强渔业生产安全事故的预防、救援和事后处理服务，保护渔民生命和财产安全；实施养殖水域规划、养殖确权和保护，以及水产养殖科技服务、信息服务、水产病害测报与防治、水域环境监测、水产品质量检测；渔业基础建设、水产品市场建设，以及渔业法律服务与援助体系建设等。此外，在涉外渔业和对外渔业贸易方面，政府应通过法律和外交手段，加强对内保护，维护渔民利益和国家渔业权益。
    强化政府渔业服务职能，必须建立健全政府渔业服务机制。首先是政府权利约束机制。包括政府内部行政约束机制，如上级对下级的问责制等，以及政府外部的司法监督机制、群众监督机制和社会舆论监督机制，保证和提高法定的政府渔业服务的实现和质量，避免政府服务的推委拖拉。为此需要建立健全政务公开制度，提高政务运作透明度，以便于政府外部监督。其次要建立服务委托代理机制。从服务政府的内涵来讲，政府提供的行政服务是在服务对象的委托下进行，对服务对象并不具有强制性，其核心问题是政府与群众在政府服务上的平等关系，群众有服务选择权。这一机制对渔业管理中存在的强制收费服务、服务高成本低效率等问题，提高政府服务质量和效率具有特别的现实意义。
    重塑渔业监督执法职能重塑渔业监督执法职能主要是针对渔业行政执法缺乏规范和约束，执法效率低、效果差等现实问题，目标是建立渔业管理“法治政府”，推进政府渔业管理“依法行政”，提高监督执法效率，改善监督执法效果。
    第一，要提高渔业行政执法的独立性和权威性，坚持“有法必依，执法必严”的原则要求，摆脱行政干预，使渔业行政执法回归到保障渔业法律法规的遵守，维护法律尊严和权威，维护渔业公共利益上来。既要杜绝因行政干预而导致的执法不作为，又要杜绝执法利益化、为收费而管理、为罚款而办案。
    第二，应按照“依法行政”的原则规范渔业行政执法。首先应加强渔业行政执法过程监督，依据《行政处罚法》、《农业行政处罚程序》等法律法规，重点加强对执法程序、执法文书、执法证据等环节的监督，保障渔业行政执法程序和形式的合法性；其次要加强对渔业行政执法内容的监督，重点加强执法法律依据、自由裁量权的使用等环节的监督，保障执法内容的合法性；最后要建立健全行政违法责任追究机制，建立政府领导和职能部门责任制，改变执法监督依靠年度检查、专项检查的现有模式，探索长效监督机制，加强对渔业行政执法违法和不作为的处理，提高渔业行政执法内部责任监督的科学性和操作性。
    第三，要改进和创新渔业行政执法手段和模式。一是加强渔业行政执法基础设施建设，充分利用现代科技手段，根据当前渔业行政执法的重点和薄弱环节，改善渔业行政执法的设施设备条件；二是要改进渔业行政执法模式，积极探索水上执法和陆地执法相结合，事前、事中、事后执法合理分工，与公安、环保等其他涉及渔业的政府职能部门密切配合，以及“海查陆处、联手办案”等执法机制，提高渔业行政执法效率，改善执法效果。
    最后要加强渔业行政执法队伍建设，主要是通过提高渔业行政执法人员的录用要求，加强执法人员理论和实践知识培训，严格考核制度等手段，提高渔业行政执法队伍的整体能力和水平。
    转化渔业微观管理和社会管理职能
    转化渔业微观管理和社会管理职能的目的主要是弱化政府对渔业生产经营环节的管理，将渔业监督管理的微观事项、技术事项转化到社会，使政府职能重心转移到宏观调控、公共服务和监督执法上来。
    首先要进一步从注重渔业生产开发向注重渔业监督管理转变。要实现这一转变，除了政府渔业主管部门自身努力外，更重要的是政府对渔业管理的考核内容应破除以渔业产量、产值、增长率等生产性经济指标为主的传统，逐步建立以社会、经济、生态等指标合理构成的综合考核体系。
    其次应着力培育渔民自主管理的行业自律组织，将渔业微观管理事项放权于渔民组织。在渔民组织培育方面，资源私有化是核心，因为在渔业资源和水域环境完全共有的情况下，渔业违法行为并不直接对个别人或个别群体造成直接危害，若缺乏激励渔民自我管理的资源私有化机制，渔民组织只能局限于生产组织经营，缺乏内部自我约束和对外保护的动力源。因此必须正确界定政府与渔民组织的关系，合理分配权利，给予渔民组织充分的自主权，发挥渔民自我管理的主观能动性，提高管理效果。
    最后是将技术管理事项转化到社会。技术管理事项既具有微观性又有很强的技术要求，政府包揽式的管理必然导致机构膨胀、效率降低和缺乏监管。为此，在渔业船舶检验、渔业水质鉴定、水产苗种质量检验等技术管理事项上，应充分利用社会资源，授权社会专业机构，提高技术管理的专业性，政府通过建立社会专业机构认证制度和监督机制，通过加强对社会专业组织的监管，确保技术事项管理的公平性与合法性。