自2004年开始，我国PPP行业快速发展，如今已成为了全球最大的PPP市场。但是同时，我国PPP行业也暴露出一定的风险，主要体现在地方政府债务增加以及央企和民间资本参与度不均衡方面。3月30日财政部发文规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为，我国PPP行业也将迈向规范发展时代。本文观点仅代表作者作为一位研究人员个人的看法，不代表任何机构的意见和看法。敬请阅读。
受访人/巴曙松
中国财富网讯（顾志娟）3月30日，财政部发文规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为，要求国有金融企业不得提供债务性资金作为政府与社会资本合作（PPP）项目资本金，在已经趋严的PPP监管环境上再度加码。去年底以来，多道针对PPP的规范性文件相继出台，PPP市场进入整顿期，一些不合规项目逐渐被清理出PPP项目库。
经过四年的爆发式发展，目前我国已成为全球最具影响力、规模最大的PPP市场。根据财政部政府和社会资本合作中心数据，截至2018年2月底，入库项目数量7539个，入库金额11.48万亿元。尤其在基础设施融资领域，PPP成为一种主流模式。行业的快速发展是否会导致风险的出现？加强监管是否对PPP行业会产生何种影响？中国财富网对巴曙松教授进行了专访。
高速发展蕴藏风险增加政府债务、央企民企参与不均衡
中国财富网：PPP模式为何会被广泛运用于基础设施融资领域？与传统融资渠道相比PPP具有什么优势？
巴曙松：基础设施融资是地方政府作为主要的投资主体，融资渠道比较单一，导致基础设施建设面临着巨大的资金缺口。在很多国家PPP模式早已被广泛作为公共基础设施建设融资方式之一，在英国、法国、澳大利亚等国，PPP兴起之初就是运用于基础设施融资。
2008年次贷危机以后，我国的四万亿财政支持计划刺激了庞大的基础设施投资以及由此而来的融资需求，作为鼓励和引导社会资本参与投资、增强公共产品供给能力的重要融资途径，PPP模式成为我国基础设施建设中重要的融资渠道之一。
PPP模式的优势体现在可以节省公共部门开支，减轻政府财政负担，同时可以转变政府职能，将政府从过去的基础设施公共服务的提供者转变成一个监管者的角色，进一步保证质量。同时也吸引了民间资本的投资，为经济增长激发了新的动力，并促进了税收收入的增长。
从2014年开始，我国PPP行业的发展呈现出爆发式增长。目前，我国已成为全球规模最大的PPP市场，项目涉及市政工程、交通运输、生态环保等19个一级行业。PPP模式极大地支持了这些基础设施行业建设，是城市生存和发展必不可少的物质基础，也是提高人民生活水平和对外开放的基本条件。
中国财富网：我国仅用了4年时间就一跃成为全球最大的PPP市场，如此快速发展是否会导致风险？
巴曙松：风险主要体现在两个方面：一是增加地方政府债务，二是央企和民间资本参与度不均衡。
在PPP模式获得推广之前，地方政府主要是通过融资平台为基础设施融资。融资平台可能过度融资，会增加地方政府债务风险。从2014年开始，国务院与财政部连续发文要求明确政府和平台的责任，明确取消融资平台公司为政府融资的功能，同时推广使用PPP模式。在PPP模式推广伊始，由于项目识别机制不完善，市场上存在部分实质仍为BT（建设-移交）模式“伪PPP项目”。这些项目仍然将风险全部集中在政府身上，高度依赖政府还款，承诺保底收益，社会资本以明股实债的方式参与。因此，不规范的操作方式使得PPP模式本来具有的隔断地方债务与基建直接联系的作用无法发挥，所谓的“经营收益”可能根本无法实现，增加了地方政府隐性债务风险。
另外，各级财政部门对新申请入库PPP项目没有严格把关，导致PPP项目数量快速增加，PPP项目质量参差不齐，也是导致风险的因素。
第二点较为普遍的问题是央企在PPP项目中参与度过高，民间资本参与度过低。
在过去的四年时间里，央企成为了各PPP项目绝对的主力军，民间资本很难参与其中。一方面，与民企相比，央企与地方政府在目标上更容易达成一致，关系更加协调。地方政府也本能的认为与央企合作风险更小，所以央企容易受到地方政府的青睐。另一方面，地方政府不愿意将收益率高、“含金量”高的PPP项目拿出来给民企，导致PPP项目对民间资本的吸引力不高。近三年来央企和地方国企在PPP项目投资规模的占比分别为53.6%、76%、80.6%，上升非常快，与此相对应的是民企的占比快速下降，分别是47.3%、23.9%、19.1%。
清退大量不合规项目我国PPP行业迎来规范发展时代
中国财富网：PPP行业从去年开始进入严监管阶段，财政部、发改委、国资委等部门连续发文对PPP进行规范，这些政策文件的初衷是什么？主要规范哪些行为？
巴曙松：首先是规范PPP的潜在风险，禁止地方政府利用PPP进行变相举债。对于社会资本参与PPP项目投入的资金，地方政府不能对其承诺回购、最低收益或承担损失等，并且要积极推进信息公开。另外，要强化PPP综合信息平台的管理，从严控新入库项目、规范清理已入库项目、降低财政风险入手，对PPP的边界红线进行明确规范。2017年前9个月PPP退库项目总计为973个，其后至2018年3月9日，PPP退库项目达到2329个，在严格执行入库和清退标准下，短短半年时间里大量的PPP项目被清退。
另一方面是规范PPP的参与对象。约束央企参与PPP项目，对央业投资PPP项目的审批、收益要求、投资规模、资本金的增信、合并报表等方面进一步明确和严格要求，对PPP业务重大决策实施终身责任追究制度。虽然这样会使得央企投资PPP的势头减缓，但也给地方国企、民间资本带了更多的投资机会。同时也要鼓励民间资本参与PPP项目，为其创造良好的环境。要鼓励民企运用PPP模式盘活存量资产，并且积极向民企推荐运营收益潜力高、前期工作成熟的PPP项目。对于国有金融企业参与PPP项目融资，要严格审查项目质量，对于存在问题或相关信息未充分披露的项目，不得提供融资，以避免PPP异化为新的融资平台。
中国财富网：严监管是否会对PPP行业的发展产生一定影响？高速发展的阶段是否会过去？
巴曙松：监管的目的并不是限制发展，实际上是为了控制风险，保证健康发展。财政部发布的一系列文件是为了“遏制隐性债务风险增量”，国资委的文件则是为了“防范经营风险”。未来监管部门对PPP发展过程中所产生的地方政府债务风险以及参与对象方面的监管会更加全面、严格，PPP行业的发展也会更加规范化。PPP模式仍将是地方政府合法合规进行基础设施建设的一个重要方向。
我国PPP行业由开始的粗狂扩张迈向规范发展，短期内发展速度受到抑制是不可避免的，基础设施投资规模的扩张也会放缓。但从中长期来看，规范化有利于PPP行业的持续健康发展，有助于规范基础设施融资渠道。（完）
参考观研天下发布《2018年中国PPP行业分析报告-市场深度调研与发展趋势研究》
1、PPP模式发展迅速
十八届三中全会曾明确指出，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。随后政府出台多个政策性文件来大力推进PPP项目的发展。从当前情况来看，国家公布的PPP项目量巨大，据财政部PPP中心数据显示，截至2017年10月底，财政部PPP中心项目库中有14059个项目，涉及投资额17.8万亿。覆盖31个省（自治区、直辖市）及新疆兵团和19个行业领域。其中，6,778个项目处于准备、采购、执行和移交阶段，均已完成物有所值评价和财政承受能力论证的审核，纳入管理库，投资额10.1万亿元；7,442个项目处于识别阶段。项目落地速度有明显加快的趋势。从项目类型来看，占比最多的是市政工程、交通运输和城镇综合开发等项目，环保行业中水处理、固废处理、土壤修复等板块中PPP项目占比较大。
2、2018年将是PPP规范发展年
在PPP项目大力推广的过程中，也暴露出一些问题，据数据显示，截至2017年11月25日，中央企业牵头参与的PPP项目1062个，占总成交项目数的35%，投资额达5.7万亿元，占总成交数的59%。PPP项目中社会资本方近七成来自中央企业和国有企业。PPP项目投资金额大、回报期长、部分项目操作不规范、大量资产负债表外运行等，加大了央企财务风险。另外一些借PPP模式变相融资的现象，既会影响PPP规范推广，也可能加大地方政府债务风险。
在此背景下，11月16日财政部发布92号文——《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》进一步明确入库项目的分类，提出了严格管理的总体要求，新项目明确入库的原则和负面清单、明确已入库项目清退清单。92号文严格控制地方政府债务风险，估计鼓励民间资本加入。对于PPP项目模式来说，如果说此前地方政府等机构承担风险较大，那么92号文和192号文等政策发出后，风险将转变为地方政府、金融机构和社会资本共同分担，PPP项目整体推动压力将增大，预计未来PPP项目在严监管的背景下项目规模发展速度将下降，但项目质量会更好。
未来项目数量增长速度将降低，表面上看可能对PPP项目量占比较多的环保行业是利空，但长期来看或将利好环保行业，一方面环境保护是十九大重点强调的三大攻坚（防范重大风险、精准脱贫、污染防治）之一，政府在环保方面的支持力度和重视程度只会越来越大。另一方面从目前看国家叫停的项目种类来看基本在项目投入大，运营业绩预期较差的，环保PPP项目主要集中在水处理和固废等强制实施PPP模式的领域，而且环保类PPP项目从运营和绩效考核及入库标准的角度来看基本不在这个行列内。随着PPP项目的规范化监管让项目从量到质的转变，社会资本可能会更加青睐环保行业，长线利好行业的规范发展。
3、环保税开征在即——环保执法力度加强
《中华人民共和国环境保护税法》将于2018年1月1日起施行。自17年9月以来，多个省份已陆续出台税额征收方案。环保税法明确了环保征税税目和税额，如大气污染物的税额幅度为每污染当量1.2元至12元，水污染物的税额幅度为每污染当量1.4元至14元。具体税额可由各地在法定税额幅度内确定。规定将现行的排污费收费标准定为环保税的税额下线，地方上调数额以10倍上限。环保税法将从税收杠杆入手，企业多排污就多交税，少排污则能享受税收减免。
我国高速增长的经济为PPP行业提供了广阔的市场空间，随着人民生活水平的不断提高，行业需求量激增，行业利润水平不断提高。但同时，随着行业内企业数量的增加，业内竞争逐渐加剧，行业内优秀的企业越来越重视市场的研究，特别是企业发展环境和需求趋势变化的研究。
受访人/巴曙松
中国财富网讯（顾志娟）3月30日，财政部发文规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为，要求国有金融企业不得提供债务性资金作为政府与社会资本合作（PPP）项目资本金，在已经趋严的PPP监管环境上再度加码。去年底以来，多道针对PPP的规范性文件相继出台，PPP市场进入整顿期，一些不合规项目逐渐被清理出PPP项目库。
经过四年的爆发式发展，目前我国已成为全球最具影响力、规模最大的PPP市场。根据财政部政府和社会资本合作中心数据，截至2018年2月底，入库项目数量7539个，入库金额11.48万亿元。尤其在基础设施融资领域，PPP成为一种主流模式。行业的快速发展是否会导致风险的出现？加强监管是否对PPP行业会产生何种影响？中国财富网对巴曙松教授进行了专访。
高速发展蕴藏风险增加政府债务、央企民企参与不均衡
中国财富网：PPP模式为何会被广泛运用于基础设施融资领域？与传统融资渠道相比PPP具有什么优势？
巴曙松：基础设施融资是地方政府作为主要的投资主体，融资渠道比较单一，导致基础设施建设面临着巨大的资金缺口。在很多国家PPP模式早已被广泛作为公共基础设施建设融资方式之一，在英国、法国、澳大利亚等国，PPP兴起之初就是运用于基础设施融资。
2008年次贷危机以后，我国的四万亿财政支持计划刺激了庞大的基础设施投资以及由此而来的融资需求，作为鼓励和引导社会资本参与投资、增强公共产品供给能力的重要融资途径，PPP模式成为我国基础设施建设中重要的融资渠道之一。
PPP模式的优势体现在可以节省公共部门开支，减轻政府财政负担，同时可以转变政府职能，将政府从过去的基础设施公共服务的提供者转变成一个监管者的角色，进一步保证质量。同时也吸引了民间资本的投资，为经济增长激发了新的动力，并促进了税收收入的增长。
从2014年开始，我国PPP行业的发展呈现出爆发式增长。目前，我国已成为全球规模最大的PPP市场，项目涉及市政工程、交通运输、生态环保等19个一级行业。PPP模式极大地支持了这些基础设施行业建设，是城市生存和发展必不可少的物质基础，也是提高人民生活水平和对外开放的基本条件。
中国财富网：我国仅用了4年时间就一跃成为全球最大的PPP市场，如此快速发展是否会导致风险？
巴曙松：风险主要体现在两个方面：一是增加地方政府债务，二是央企和民间资本参与度不均衡。
在PPP模式获得推广之前，地方政府主要是通过融资平台为基础设施融资。融资平台可能过度融资，会增加地方政府债务风险。从2014年开始，国务院与财政部连续发文要求明确政府和平台的责任，明确取消融资平台公司为政府融资的功能，同时推广使用PPP模式。在PPP模式推广伊始，由于项目识别机制不完善，市场上存在部分实质仍为BT（建设-移交）模式“伪PPP项目”。这些项目仍然将风险全部集中在政府身上，高度依赖政府还款，承诺保底收益，社会资本以明股实债的方式参与。因此，不规范的操作方式使得PPP模式本来具有的隔断地方债务与基建直接联系的作用无法发挥，所谓的“经营收益”可能根本无法实现，增加了地方政府隐性债务风险。
另外，各级财政部门对新申请入库PPP项目没有严格把关，导致PPP项目数量快速增加，PPP项目质量参差不齐，也是导致风险的因素。
第二点较为普遍的问题是央企在PPP项目中参与度过高，民间资本参与度过低。
在过去的四年时间里，央企成为了各PPP项目绝对的主力军，民间资本很难参与其中。一方面，与民企相比，央企与地方政府在目标上更容易达成一致，关系更加协调。地方政府也本能的认为与央企合作风险更小，所以央企容易受到地方政府的青睐。另一方面，地方政府不愿意将收益率高、“含金量”高的PPP项目拿出来给民企，导致PPP项目对民间资本的吸引力不高。近三年来央企和地方国企在PPP项目投资规模的占比分别为53.6%、76%、80.6%，上升非常快，与此相对应的是民企的占比快速下降，分别是47.3%、23.9%、19.1%。
清退大量不合规项目我国PPP行业迎来规范发展时代
中国财富网：PPP行业从去年开始进入严监管阶段，财政部、发改委、国资委等部门连续发文对PPP进行规范，这些政策文件的初衷是什么？主要规范哪些行为？
巴曙松：首先是规范PPP的潜在风险，禁止地方政府利用PPP进行变相举债。对于社会资本参与PPP项目投入的资金，地方政府不能对其承诺回购、最低收益或承担损失等，并且要积极推进信息公开。另外，要强化PPP综合信息平台的管理，从严控新入库项目、规范清理已入库项目、降低财政风险入手，对PPP的边界红线进行明确规范。2017年前9个月PPP退库项目总计为973个，其后至2018年3月9日，PPP退库项目达到2329个，在严格执行入库和清退标准下，短短半年时间里大量的PPP项目被清退。
另一方面是规范PPP的参与对象。约束央企参与PPP项目，对央业投资PPP项目的审批、收益要求、投资规模、资本金的增信、合并报表等方面进一步明确和严格要求，对PPP业务重大决策实施终身责任追究制度。虽然这样会使得央企投资PPP的势头减缓，但也给地方国企、民间资本带了更多的投资机会。同时也要鼓励民间资本参与PPP项目，为其创造良好的环境。要鼓励民企运用PPP模式盘活存量资产，并且积极向民企推荐运营收益潜力高、前期工作成熟的PPP项目。对于国有金融企业参与PPP项目融资，要严格审查项目质量，对于存在问题或相关信息未充分披露的项目，不得提供融资，以避免PPP异化为新的融资平台。
中国财富网：严监管是否会对PPP行业的发展产生一定影响？高速发展的阶段是否会过去？
巴曙松：监管的目的并不是限制发展，实际上是为了控制风险，保证健康发展。财政部发布的一系列文件是为了“遏制隐性债务风险增量”，国资委的文件则是为了“防范经营风险”。未来监管部门对PPP发展过程中所产生的地方政府债务风险以及参与对象方面的监管会更加全面、严格，PPP行业的发展也会更加规范化。PPP模式仍将是地方政府合法合规进行基础设施建设的一个重要方向。
我国PPP行业由开始的粗狂扩张迈向规范发展，短期内发展速度受到抑制是不可避免的，基础设施投资规模的扩张也会放缓。但从中长期来看，规范化有利于PPP行业的持续健康发展，有助于规范基础设施融资渠道。（完）
参考观研天下发布《2018年中国PPP行业分析报告-市场深度调研与发展趋势研究》
1、PPP模式发展迅速
十八届三中全会曾明确指出，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。随后政府出台多个政策性文件来大力推进PPP项目的发展。从当前情况来看，国家公布的PPP项目量巨大，据财政部PPP中心数据显示，截至2017年10月底，财政部PPP中心项目库中有14059个项目，涉及投资额17.8万亿。覆盖31个省（自治区、直辖市）及新疆兵团和19个行业领域。其中，6,778个项目处于准备、采购、执行和移交阶段，均已完成物有所值评价和财政承受能力论证的审核，纳入管理库，投资额10.1万亿元；7,442个项目处于识别阶段。项目落地速度有明显加快的趋势。从项目类型来看，占比最多的是市政工程、交通运输和城镇综合开发等项目，环保行业中水处理、固废处理、土壤修复等板块中PPP项目占比较大。
图：各类型项目数量占比
2、2018年将是PPP规范发展年
在PPP项目大力推广的过程中，也暴露出一些问题，据数据显示，截至2017年11月25日，中央企业牵头参与的PPP项目1062个，占总成交项目数的35%，投资额达5.7万亿元，占总成交数的59%。PPP项目中社会资本方近七成来自中央企业和国有企业。PPP项目投资金额大、回报期长、部分项目操作不规范、大量资产负债表外运行等，加大了央企财务风险。另外一些借PPP模式变相融资的现象，既会影响PPP规范推广，也可能加大地方政府债务风险。
在此背景下，11月16日财政部发布92号文——《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》进一步明确入库项目的分类，提出了严格管理的总体要求，新项目明确入库的原则和负面清单、明确已入库项目清退清单。92号文严格控制地方政府债务风险，估计鼓励民间资本加入。对于PPP项目模式来说，如果说此前地方政府等机构承担风险较大，那么92号文和192号文等政策发出后，风险将转变为地方政府、金融机构和社会资本共同分担，PPP项目整体推动压力将增大，预计未来PPP项目在严监管的背景下项目规模发展速度将下降，但项目质量会更好。
未来项目数量增长速度将降低，表面上看可能对PPP项目量占比较多的环保行业是利空，但长期来看或将利好环保行业，一方面环境保护是十九大重点强调的三大攻坚（防范重大风险、精准脱贫、污染防治）之一，政府在环保方面的支持力度和重视程度只会越来越大。另一方面从目前看国家叫停的项目种类来看基本在项目投入大，运营业绩预期较差的，环保PPP项目主要集中在水处理和固废等强制实施PPP模式的领域，而且环保类PPP项目从运营和绩效考核及入库标准的角度来看基本不在这个行列内。随着PPP项目的规范化监管让项目从量到质的转变，社会资本可能会更加青睐环保行业，长线利好行业的规范发展。
3、环保税开征在即——环保执法力度加强
《中华人民共和国环境保护税法》将于2018年1月1日起施行。自17年9月以来，多个省份已陆续出台税额征收方案。环保税法明确了环保征税税目和税额，如大气污染物的税额幅度为每污染当量1.2元至12元，水污染物的税额幅度为每污染当量1.4元至14元。具体税额可由各地在法定税额幅度内确定。规定将现行的排污费收费标准定为环保税的税额下线，地方上调数额以10倍上限。环保税法将从税收杠杆入手，企业多排污就多交税，少排污则能享受税收减免。
目前东部省市按较高标准来征收环保税，从目前各地发布的方案来看，环保税税额征收标准相对较高的有北京、上海、天津、河北、山东等地。以应税大气污染物适用税额标准为例，北京按法定标准的最高限额来征收，河北按照国家规定最低标准的8倍、5倍、4倍执行；上海二氧化硫、氮氧化物的税额标准分别为每污染当量6.65元和7.6元；山东二氧化硫、氮氧化物每污染当量6元。而中西部地区征收标准较低，如陕西、青海、甘肃、宁夏、新疆等地按法定最低标准来征收。湖南、四川、贵州、山西等地的税额标准比最低限额略高，如山西大气污染物适用税额为每污染当量1.8元，水污染物适用税额为每污染当量2.1元。
以往排污费在征收过程中普遍存在执法刚性不足、随意征收、少征漏征，甚至有以罚代收等问题，混淆了正常收费与违规受罚的性质，影响排污费制度的有效发挥。环保费改税将在很大程度上避免了这些问题，大大提升环保的执法刚性，发挥对环境保护的长效机制。环保税作为地方收入将有效调动地方积极性，防控环境污染。排污费模式转变为环保税模式将全面利好环保行业的长期发展。我国高速增长的经济为PPP行业提供了广阔的市场空间，随着人民生活水平的不断提高，行业需求量激增，行业利润水平不断提高。但同时，随着行业内企业数量的增加，业内竞争逐渐加剧，行业内优秀的企业越来越重视市场的研究，特别是企业发展环境和需求趋势变化的研究。
资料来源：互联网，观研天下GSL整理
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