成品油价改革应放弃直接接轨思路

备受关注的成品油价改方案12月5日终于对外公布。在这份《成品油价税费改革方案》(征求意见稿)中，成品油定价体系仍然没有放开，该方案称 “国内成品油价格实行与国际市场有控制地间接接轨”。

成品油价改十年轮回，一直饱受争议的定价权在市场和政府之间数次偏移不定。就在国际油价持续大幅下滑，与国际接轨时机已至的呼声愈来愈大之时，新方案的出台，让业界知晓，行政力量在未来相当长的一段时间内，将主控成品油定价权，使之成为中国调控经济运行模式的手段之一，而不再把与国际市场接轨作为最终的改革目标。鼓励节能则可提高油价，经济衰退则可降低油价刺激经济增长。

可以预见的是，在新方案之下，国际油价一旦回暖，政府调控下的成品油定价体系仍将接受市场的诸多考验。

10年历程

中国的成品油价格改革起步于1998年，当年6月，原国家计委出台《原油成品油价格改革方案》。这是中国出台的第一份油价改革方案，当时的思路是，原油和成品油均直接实现与国际接轨。当年的油价很低，平均仅为13.7美元。

按照上述方案，国内原油和成品油的基准价均参照新加坡市场由国家计委确定，当新加坡市场成品油价格累计变动幅度超过5%时，由国家计委调整零售基准价格。成品油零售价的浮动幅度为上下5%。

但此后的实际操作情况是，原油实现了一步到位的接轨，成品油则没有。国家发改委的官员解释说，主要是考虑到当时两大集团刚刚改组，国内的炼油水平低于国外，而且当时国内的价格还要高于国际市场。

在上述方案下，政府分别在1999年11月、2000年2月上调了成品油价格。巧合的是，几乎与中国宣布与国际油价接轨同时，国际油价开始不断上涨，至2000年7月，国际原油价格平均涨幅已达100%，汽、柴油价格涨幅分别达62%和84%。

2000年5月，在国际油价持续上涨的情况下，国务院开始实行成品油价格与国际接轨的方案，即根据国际油价变化，国内成品油价格每月变动一次。这一方案曾经在接下来的几个月得到执行，当年5月、6月、7月，国内油价均实现了连续调价。

石油大学工商管理学院副院长董秀成说，由于当时国际油价波动平缓，国内连续的调价幅度也不大，每月调与不调基本相差不大。随后政府开始对成品油接轨的方案进行了调整，制定了一套新的国内成品油定价机制。

新机制的核心是实行 “三地平均定价法”，即以新加坡、鹿特丹和纽约三地市场成品油交易价格为基础，加上中间环节费用，形成由国家发改委颁布的国内成品油零售基准价，再由中石油、中石化在基准价上下浮动8%的范围内，制定出具体的零售价格。而国内成品油调价的依据是，当三地成品油加权平均价格每月变动超过8%时，国内相应做出调整。

同时，新机制规定，政府设定国内成品油价格涨降区间，当国际原油价格每桶超过28美元或者低于14美元时，每高出或者低于1美元，相对应的国内成品油价格调价额度扣减20%。国家发改委的官员解释称，设置这一区间的目的是为了稳定国内成品油价格。此后的事实证明，这一区间明显低估了国际油价。

上述机制于2001年11月开始实施。随着这一调控机制的出台，中国成品油价格在实行了6个月的直接与国际接轨后，就此宣告结束。在此后的5年时间里，中国成品油价格一直实行“三定平均定价法”。

此后，国际油价在经历一段短暂的低迷后，开始了又一轮冲高。2003年，国际油价为30美元左右，2004年10月，一度攀升至50美元，2005年继续上涨，当年8月30日达到69.81美元。自实行上述定价体系至2005年底，5年间中国成品油价格一共经历了18次调整，其中绝大多数是上调。

上述国家发改委官员说，当时国际油价的一路攀升让成品油定价体系陷入困境，诸多问题开始暴露，成品油价格与原油价格倒挂、油荒、社会对上调油价的承受能力等等，原本的成品油定价体系已经不能适应。

2006年3月25日，国家发改委宣布实施石油综合配套调价方案。在成品油与国际接轨的问题上，完全放弃了直接接轨的做法，首次明确提出“国家有控制地间接接轨”，并调整了此前确定的成品油价格调控区间。不过，相关部门一直没有公布新区间的具体范围，业内专家流传的说法是35-50美元。此外，新方案还提出了征收特别收益金、建立相关行业联动和补贴机制等一系列配套措施。中国进入为油价改革而发放补贴的时代。在此方案下，国家发改委两次上调成品油价格。

2007年1月，国家发改委副秘书长韩永文在公开场合对媒体表示，我国已经采取新的“原油加成本”的成品油定价体系，即以布伦特、迪拜和米纳斯三地原油价格为基准，加上炼油企业一定的利润而产生国内成品油价格的机制。

不过，这一机制在此后被业内专家称为是“换汤不换药”。而此时，国际油价又开始了新一轮的疯狂表演，由2007年1月19日的50.98美元一路狂奔，到2008年7月11日，创下历史最高记录147.5美元。国家发改委在此期间的两次调价中，都没有提到所谓的新定价体系。

争议新方案

2008年12月5日，中国成品油定价机制再次迎来变化。当天，国家发改委、财政部等4部委联合发布了《成品油价税费改革方案》(征求意见稿)，宣布在实施燃油税费改革的同时，推出新的成品油价格形成机制。

方案称，国内成品油价格继续坚持与国际市场有控制地间接接轨，将现行成品油零售基准价格允许上下浮动改为实行最高零售价格。最高零售价格以出厂价格为基础，加流通环节差价确定，国家将继续对成品油价格进行适当调控。

在目前国际油价逼近40美元，国内油价高于美国之际，相关部门中国成品油价格不应比照美国，而应向欧洲、亚洲等石油资源紧张的国家看齐的表态，事实上已然宣告，中国此前努力推进了十年的成品油价格与世界接轨的政策逻辑，不再成为中国调整油价的逻辑基础。而在此背景下出台的以调控为主，同时考虑原油进口成本的定价逻辑，下一步将主导中国成品油价格变动。这一方案所呈现出的基调与此前业内一直呼吁的放开价格不同，也与10年前确定的直接接轨的市场化目标，出现了明显的偏离。

国家发改委能源研究所研究员吴钟瑚表示，很难说新方案究竟是进步了还是退步了，只能表明政府变得更加谨慎了。“至少，新方案在成品油价格改革方面，政府已经完全放弃了与国际直接接轨的思路。”

诸多因素也让成品油价格改革变得更加复杂。以目前国内承受能力，一旦与国际完全接轨，油价波动带来的影响就会非常大，而如果完全不接轨，原油市场接轨带来的问题就无法理顺。截至2007年底，中国石油对外依存度已经超过50%。