铁路投融资改革如何趟过“深水区”

 　　“《中长期铁路规划》修编，为我们带来了新的机遇，也对我们提出了更高的要求。以交通大动脉支撑经济发展，铁路不仅承担着民生的期盼，更是带动经济社会发展的火车头。但在国际经济新一轮衰退周期中，我们合资铁路公司可能会十分艰难。”在国有投资公司铁路投资与建设研讨会上，甘肃投资集团副总经理王兆坤表达了自己的期待与担忧。

　　今年7月，国家再次修订并公布了新一版《中长期铁路网规划》，到2020年，全国铁路运营里程将增长至15万公里，高速铁路通车里程提高到3万公里，各省合资铁路的投融资压力也与日俱增。

　　自2013年我国铁路投融资体制改革以来，在中国铁路总公司（简称铁总）与地方国有投资公司的合作中，地方在合资铁路中出资比例越来越大，任务越来越重，与此同时，合资铁路运营亏损、建设资金筹措难、合资铁路建设运营模式不规范等诸多问题却依然困扰着地方国有投资公司，期待铁路投融资改革进一步深化的呼声也愈加强烈。

　　新一轮铁路建设“有心无力”？

　　合资铁路运营亏损、预期亏损严重的问题，正让地方国有投资企业感到“有心无力”。

　　以甘肃为例，据王兆坤透露，2015年，甘肃省合资铁路项目合计亏损近47亿元，今年上半年，合计亏损33.3亿元。由于西部内陆地区铁路运量增长速度较慢，铁路项目投资回收期很长，甘肃省个别项目的总收入还不够支付银行利息。在过去的10年里，甘肃已举全省之力筹措铁路配套资金200亿元，在未来5年内，还要筹措铁路配套建设资金650亿元，压力之大可想而知。

　　在中部地区，据湖南铁路建设投资有限公司总经理段国伟介绍，“十三五”时期，湖南省共规划了7条城际铁路，投资额度接近1000亿元，据测算，每年将亏损18亿元。

　　东部地区的福建，情况也不乐观。据福建省铁路投资有限责任公司总经理朱桦介绍，截至2016年8月底，福建省一共组建了9家合资铁路公司，总资产超过2000亿元，却没有一家盈利，累计亏损已超过204亿元，经营风险、财务风险不断加大。而按照规划，福建省在“十三五”时期需要完成铁路投资2100亿元，资本金筹措需求高达400亿元。

　　在地方越来越多承担合资铁路出资任务的同时，合资铁路还面临另一种隐形亏损：在大规模的铁路建设中，高标准、高投入的新建高铁、客运专线项目解放了既有普通铁路的运力，为既有普通铁路带来了效益，但这些效益却与新建高铁、客运专线无关。另一方面，新建高铁、客运专线侵害既有线路效益的情况也逐渐显现：“温福铁路、福厦铁路在前年已经实现现金正流入，今年开始盈利，但新的高铁开通势必带走既有老线的客流，老的铁路每况愈下，亏损越来越大，项目公司也很难继续融资了。”朱桦说。

　　就在合资铁路大面积亏损的同时，铁总的一些举措，也进一步加大了地方压力。据了解，目前铁总正着手将某些亏损严重的城际铁路项目股权置换为已经盈利干线铁路项目股权。对于一些预期效益不太好的长大干线铁路项目，铁总则力图交由地方控股建设。这不仅进一步增加了地方筹资压力，也增加了地方铁路投资公司承担项目运营后的亏损程度，譬如甘肃兰州至中卫客运专线项目，作为京兰高速铁路的一部分，甘肃省的出资比例却达到了70%。

　　陕西省也面临类似的情况：“过去，陕西高铁建设成本大约1亿元每公里，‘十三五’期间，建设成本已经提高到了1.7亿元，以前承担20%~30%的资本金，现在资本金要提高到50%以上，而且还要承担征地拆迁的费用。”陕西铁路投资集团董事长赵军锋说。

　　对于铁总提出的征地拆迁由地方包干的要求：“仅仅是征地拆迁还好说，因为有国家标准，但是对于矿产、电力线路、企业搬迁这些需要谈判的项目，是不可能包得住的。”江西省铁路投资集团公司副总经理傅江斌说。

　　面对“十三五”时期沉重的铁路投资任务，河北建投交通投资公司总经理米献炜认为，合资铁路公司就好比一个母亲，已经生了很多孩子，身体已经很虚弱，想要再生孩子，养好孩子，已经十分困难。据米献炜透露，根据新修编《中长期铁路网规划》，河北在“十三五”时期还将规划建设28条高速铁路和城际铁路，部分纳入了国家规划和京津冀城际铁路网规划，作为省方出资代表，河北建投的出资额将近3000亿元。然而，河北建投在前期取得的融资已经进入了偿还本金阶段。“这些实际的困难，给地方铁路公司生存发展带来了新的问题，地方铁路投资公司无法消化筹资成本，投融资能力趋于弱化，需要财政资金长期扶持，随着筹资规模逐渐扩大，累计的还本付息压力也会越来越大。”王兆坤说。

　　融资“输血”需更多顶层设计

　　2013年出台的《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》明确提出，鼓励社会资本投资建设铁路、研究设立铁路发展基金，以中央财政性资金为引导，吸引社会法人投入等方针。3年多来，各省、直辖市也纷纷成立了各自的铁路发展基金，并在吸引社会资本方面开展了一系列尝试。河北省在投资240亿元的某联络线项目中，引入华夏幸福作为社会投资人且占股比例达60%；江西省也先后成立了江西新铁产业基金和长江新铁产业基金，资金规模达800个亿。

　　但是，从全国的情况来看，合资铁路融资渠道受限、融资难度大的问题依旧存在：“国铁控股的铁路，很多市场化融资方式都行不通，银行贷款不能作为项目资本金。一些可以做资本金用途的产品比如信托、基金等，往往融资期限很短，利率要求高，要实现法律合规的话，进入铁路至少要有股东身份，但铁总显然不会同意。去年国家开发银行、农业发展银行的重大建设项目投放资金最终还是以股东借款的方式进来的。铁路融资面较窄的问题，企业层面、甚至省政府层面都很难解决。”河南铁路投资有限公司董事长段建新说。

　　另一方面，合资铁路融资难还有一个重要的原因，那就是收益无法得到保障。

　　2015年，河北省政府专门成立了180亿元的铁路发展基金，河北建投作为主发起人注资120亿元，其他60亿元通过市场融资，但依然远远不足。

　　“我们先后接触了50多家机构，只能谈背后有政府、有政策，但是都很虚，很难落地，因为缺乏保障投资方稳定收益的具体措施。”米献炜说。

　　要吸引社会投资者，“项目政策设计要有吸引力，让投资者觉得能够投资。”据山东铁路建设投资有限公司总经理赵军锋介绍，在济青高铁中，山东铁投进行了包括突破运价限制等政策设计，成功引入了40亿元社会资本股权投资，且没有任何挂钩条件。下一步，山东省在鲁南铁路、济南到郑州、济南到滨州项目，都将计划努力引进社会资本。

　　为吸引社会投资者，合资铁路公司也探索了一些其他方式，譬如贵州铁路投资有限责任公司在某货运铁路项目中成功引入了社会资本并占据了51%的股权，其投资者是两家央企、一家设计企业和该省某企业，由于具有完备的铁路设计、施工资质，这四家企业也以联合体的形式中标了铁路设计施工总承包。

　　这种方式，也就是近年来合资铁路探索的“以建带筹”或“投资施工一体化”方式。但值得注意的是，这种方式容易触碰到“BT”（即建设-移交）红线。在实际操作中，有的省份采用意向协议的方式，社会投资者先行投标，如中标后则签署正式投资协议。但目前只有中国中铁、中国铁建、中交等央企具有铁路施工资质，地方也期望可以在政策上有所放开，让地方路桥工程企业可以参与到铁路建设中来，并成为铁路的战略投资者。

　　“社会投资者更倾向于BT，但BT是不允许的，社会投资者也不愿意承担运营亏损。我们尝试在客运项目中搞PPP，但是目前看来难度还很大。”贵州省铁路投资有限责任公司总经理孙力说。

　　对于铁路建设如何拓宽融资渠道，国家发展改革委综合运输研究所原所长郭小培认为，政府承担作为公共产品的交通基础设施项目建设，可采取多种投资形式和建设形式，除了争取国家债券、专项资金支持；争取政策性银行、商业银行贷款；争取国家干线由铁总承担50%~70%资本金等措施之外，还应加大铁路投融资体制机制创新。主要方向有统筹规划、多元投资、市场运作、政策配套；利用省级投资平台发行企业债券；与保险资产管理公司合作进行债权投资；盘活既有铁路股权，实现滚动发展；以“土地出让或联合开发”吸引社会资本直接投资等。

　　进一步完善运营补亏机制

　　土地出让或联合开发，是铁路投融资改革以来，地方铁路投资公司积极探索的一个补亏方式。王兆坤表示，未来的铁路建设，应高度重视城市规划与铁路枢纽的无缝连接，加快铁路用地的站场毗邻区域的土地综合开发，在项目立项阶段就要同步考虑对沿线有商业价值的土地进行开发建设。甘肃省就计划将有条件的土地和养老地产结合起来，开发互助养老社区。

　　深圳地铁在土地开发方面走得比较靠前，据深圳地铁建设投资集团公司国铁项目部部长苏年清介绍，深圳探索了定向招拍挂模式。即通过设置相关条件，利用土地定向招拍挂方式依法取得地铁上盖物业土地开发权，深圳市政府以注册资本金形式将按规定上缴的地价及时返还地铁集团，以此作为地铁建设的项目资本金和运营补亏；试水土地作价出资，即将经策划而形成的地铁上盖物业使用权以注册资本金方式或项目资本金方式直接注入地铁集团，作为政府投入地铁工程建设的初期资金，这种作价出资方式较定向招拍挂方式获得土地更加简洁便利；开展土地的“三资”（资源、资产、资本）改革，即协助深圳市政府出台国有土地使用权作价出资暂行办法，综合房地产市场变化、线路建设资金需求与运营补亏、企业资金筹措等情况建立土地资源动态配置机制，始终保持轨道交通投资与土地资源配置的动态平衡，以满足上盖物业开发必须与地铁建设“三个同步”的现实需求。

　　参考深圳地铁的经验，广西也先行先试，以政府划拨土地的方式获得了1000多亩土地：“将土地评估作价直接转为资本金，前前后后花了8年时间。目前，广西铁投主业其实没有盈利，最大的问题就是要通过土地开发培育新的产业，只要有利润了，就可以永续发展。”广西铁路投资集团有限公司董事长何国林说。

　　但是由于各省、市政策环境不同，以及土地开发人才缺乏、回报周期长等因素的影响，土地开发还不足以成为缓解合资铁路公司亏损压力的“救命稻草”。合资铁路公司当前更加期盼的是如何对欠发达地区运力较小、带有明显公益性质的铁路进行补亏。譬如青藏铁路，就是由中央财政承担建设投资，青藏铁路公司不承担还本付息责任，运营亏损则由中央财政进行补贴。“‘十二五’时期，广西铁路总里程已经超过5000公里，200公里时速以上的铁路超过1700公里，但‘十三五’时期的项目推进难度越来越大，尤其是欠发达地区，铁路项目不管怎么评价，其经济性都不是太好，按照市场化的方式，这些铁路永远不敢修了，也没有谁敢决策修，因为亏损严重是要追究决策责任的。所以我们建议国家应该对中西部地区带有较强公益性质的铁路明确支持政策。”何国林说。

　　这同样也是吸引社会资本直接投资的核心问题：“解决运营亏损的处置问题就是解决融资难的根本，不解决运营亏损补贴问题，融资的问题永远都解决不了，社会资本看不到回报，不可能给你投资。”赵军锋表示，目前，铁路投融资改革依然只是开了一个头，价格改革、土地开发的政策也都提出了，但效果如何，依然需要进一步检验。对于一些运量很小但必须建设的战略性、公益性铁路，应提前明确界定其公益性性质，提前考虑运营后的配套政策，从而避免后期运营中的诸多问题。

　　规范合资铁路建设运营模式

　　要将《中长期铁路网规划》从图纸变为现实，就必须规范合资铁路建设运营模式，从而实现合资铁路的可持续发展。

　　过去，地方合资铁路大多由铁总代建。如今，越来越多的省、直辖市开始探索自主建设地方铁路。通过大力推行工程总承包，充分发挥统筹规划、优化设计、减少采购施工环节等方面优势，投资成本反而得到了较好的控制。

　　虽然铁总已经不再坚持在地方控股的合资铁路建设中占据主导，但在合资铁路运营环节，地方却依然面临着巨大压力。根据国务院机构改革和职能转变方案，原铁道部被一分为二，组建国家铁路局交由交通运输部管理，组建中国铁路总公司承担原铁道部的企业职责。但从整体来看，铁总的改革趋于缓慢，依然大量承担了原铁道部的行政职能，这也带来了一系列的问题。

　　首先是在合资铁路运营管理中，地方的话语权一直得不到保障，地方投资公司虽然向合资铁路公司委派了高管，但其股东大会、董事会却往往形同虚设：“我们省有两条合资城际铁路，本来董事会应该三月份召开的，拖到现在也没有开，因为其中一条城际铁路效益比较好，税后利润达到6亿多，分红却只能分8000多万元，另一外条效益不太好，铁总则要求我们增资。好的项目不给分红，差的项目要求我们增资，为此洽谈了很久。现在地方铁路局表示想调整公司章程，已经向铁总汇报，但具体想法还没提出来。”某东部省份投资公司副总经理苦笑着说。

　　其次，在铁总实际控制全国路网的情况下，新建铁路项目接入路网后，其线路通行机车数量完全受制于铁总。据某省铁路投资公司负责透露，在该省的某项目中，原本是有动车开行，但最终并没有配备，原来还有运输收入，结果只剩下线路通行费用了。

　　此外，铁总强力推行的委托管理模式更是受到广泛诟病。许多铁路在推行委托管理后，反而出现了经营利润大幅下滑的情况，再加上铁总在清算上不严格履行义务，甚至采用关联交易转移利润，地方铁路企业收入、现金流也受到了极大影响。对此，业界普遍的呼声是，铁路部门机制改革应当遵循“政企分开、运营与监管分开”的原则，加快剥离铁总的行政职能，国家铁路行政管理部门与铁路企业共同协调铁路运输，建立公平合理的运力调度机制，乃至引入第三方清算机构。“铁路的清算，应该由国家铁路局或者共同认可的第三方来进行清算。”米献炜说。

　　话虽如此，但如果地方投资公司积极与铁总争取权益，往往有可能耽误地方铁路建设的大局。故此，各省、直辖市国有投资公司也很难鼓起勇气与铁总进行博弈，争取公平待遇。“地方控股的铁路项目，应该逐步实现以省方为主导建设管理，难度在于工程验收、与国铁接轨以及委托运营等环节，要研究的课题很多。铁道部几十年运营管理的经验、人才团队都聚集在铁总。和铁总谈，铁总随便提出一个问题你就回答不了，所以也要努力培育铁路建设运营团队。”安徽省铁路建设协调领导小组办公室副主任、合安高铁股份有限公司董事长杨俊社表示，现在铁总改革的力度也很大，只要努力，与铁总的关系也是有希望理顺的。而据记者了解，由安徽省方控股的庐铜铁路、合安高铁即将接轨运营，安徽省方面正着手与铁总商量出一个公平合理的方案，目前进展较为顺利。

　　对于如何规范合资铁路建设运营模式，王兆坤提出了“资产证券化”的设想：“各地方合资铁路公司股权投资数额巨大，上市资产极少，资产证券化率极低，主要原因就是管理模式与核算体系不符合国内资本市场规则，利用国内资本市场规则倒逼铁总规范合资公司法人治理结构、收入成本核算标准以及公司关联交易，稳步提升铁路项目收入水平。”王兆坤说。

　　这一观点，与杨俊社也不谋而合：“譬如安徽的合安高铁和江西的昌九铁路等铁路项目连起来就是京港客运大通道，投运几年后一定会是盈利的，可以考虑与铁总合资成立股份公司并积极上市，实行资产证券化，既可以解开资金困局，也有利于吸引社会投资。”