举债程序严格 中国防控“地方债风险”底气十足

　　在中国的负债问题中，地方政府债务一直是风险因素相对较多、也更受关注的一个部分。11月4日，财政部有关负责人就当前地方政府债务情况作了介绍。该负责人表示，经全国人大批准，2016年新增中央政府债务限额1.4万亿元、地方政府债务限额1.18万亿元。随着2016年GDP增长和地方财政收入增加，预计到2016年末负债率不会出现大的变化。业内人士普遍认为，中国经济继续保持中高速增长、地方债规模相对合理、举债方资产存量庞大、政府防控风险的底牌多，这些因素都将让中国在防控地方债风险时底气十足。

　　负债水平低于国际

　　只有同时清楚一艘航船的经度和纬度，才能准确定位其在地球上的位置。同理，判断一个国家某一类债务的风险情况同样离不开纵向、横向的综合比较。

　　那么，中国的地方债情况究竟如何呢？据财政部有关负责人介绍，《中华人民共和国预算法》规定，除发行地方政府债券外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。目前，中国地方政府债务的范围，依法是指地方政府债券，以及清理甄别认定的2014年末非政府债券形式存量政府债务。同时，地方国有企业（包括融资平台公司）举借的债务依法不属于政府债务；地方政府作为出资人，在出资范围内承担有限责任。

　　在债务规模方面，截至2015年末，我国地方政府债务16万亿元，债务率（债务余额/综合财力）低于国际通行的警戒标准。事实上，如果再加上纳入预算管理的中央政府债务10.66万亿元，并结合GDP数据计算，政府债务的负债率（债务余额/GDP）为38.9%，低于欧盟60%的警戒线，也明显低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平。

　　天津财经大学经济学院教授丛屹在接受本报记者采访时指出，严格意义上的地方债又称为显性债务，这部分债务风险不大。而从地方融资平台负债这一“隐性债务”的角度来看，其本质上属于公司债，这些债务如今在处理上有一套市场化的规则，客观上讲风险也是可控的。

　　“一方面，我国地方债务资金只能用于公益性资本支出，而非一些国家那样用于消费等经常性开支；另一方面，衡量地方债风险时不应只看到债务本身，也要看到地方政府及融资平台所拥有的大量资产。这些资产对地方如期偿还债务有着很强的担保能力，其中很多资产变现只是个周转时间的问题。因此，没必要对中国地方债过分担心。”丛屹分析。

　　化解风险屡出实招

　　虽然无论从显性债务还是隐性债务角度看，当前地方债风险都处于总体可控范围，但中国防范地方债风险的脚步却并没有停下。政府相关部门依然在积极构建规范的地方政府举债融资机制、健全地方政府债务风险防控制度体系，切实防范财政金融风险。

　　以财政部为例，其在规范地方政府债务方面屡出实招。具体包括7个方面：一是推动修订预算法，从顶层设计层面构建了地方政府债务管理的法律制度框架；二是建立限额管理机制，依法设置地方政府债务的“天花板”；三是政府债务全部纳入预算管理；四是开展风险评估和预警；五是发行地方政府债券置换存量债务；六是研究制定应急处置预案；七是制止违法违规担保融资行为。

　　在清华大学经济管理学院教授白重恩看来，相关部门允许发行地方政府债券置换存量债务，可以使原来五花八门的政府性债务逐步由单一规范的政府债券替代，这将大大降低地方政府债务风险。

　　中国人民银行西安分行行长白鹤祥稍早前也撰文指出，在地方债问题上，财政部门侧重于科学确定发债规模，准确编制债务收支预算等方面；央行职权则应侧重于金融功能，组织债券发行，加强对发行规模、信用评级、资金核算和使用等情况的监管，为人大监督提供有价值的决策参考。

　　“相关部门采取的措施，从本质上抓住了‘收入现金流’与‘偿债需求’这样一个核心关系，有助于避免地方政府为了一时的经济增长或财政资金过度举债，从而使地方债风险处在一个可控的范围之内。”丛屹说，目前中国经济正处于结构调整期，一些地方既有加大基础设施及公共服务建设的需要，又面临前期债务的偿还，因此难免遇到短期财政收支压力。而及时全面的防风险措施，显然有利于这些地方平稳渡过转型期。

　　精打细算服务转型

　　业内人士指出，地方政府债务管理是世界性难题，我国地方债风险管控同样任重道远。在转型时期，精打细算地利用好举债获得的资金，着力呵护创业创新，培育新经济增长点，便是促使地方债与经济实现良性循环的重要保障。

　　中信建投证券宏观与债券研究团队首席分析师黄文涛，以重庆的数据为例佐证了上述观点。2012年，重庆债务率达到92.8%，居于当年度全国第二。随后的几年中，重庆GDP持续以10%以上的速度增长，地方债务规模也呈现逐渐下降趋势。

　　“对地方政府而言，实现债务与经济的良性循环关键在于把握两点：一个是从根本上提高经济的创新能力，厚植税收基础；另一个是用好政府和社会资本合作（PPP）模式这一新出口，最大限度借助社会资本的力量改善公共服务供给，进而助力地方债实现‘存量可控、结构优化’。”丛屹表示，目前包括江浙等很多地方在内，都已经出现不少良性循环的案例，未来全国的地方债前景亦不会悲观。

　　在地方债问题上，“中国经济向好趋势”以及“政府调控底牌”也成为不少海外专家关注的焦点。查尔斯·斯坦利证券公司首席全球战略师约翰·雷德伍德表示，外界担忧中国利用贷款所进行的投资过多，但中国在这方面具有很强的灵活性，因为涉及的更多是国有机构之间“自己欠自己”式的国内债务。未来，随着生意好转或是现金流增加，某些潜在的坏账就可以变成良性负债。此外，中国政府在应对债务负担方面也还没有亮出大多数底牌。