我国海岸带经济存在的问题及政策建议

 　 “一带一路”倡议将促进海岸带经济可持续发展——我国海岸带经济存在的问题及政策建议

　　核心阅读

　　海岸带是一类特征明显的经济区域。海岸带区域生态环境的脆弱性及复杂性决定了海岸带区域可持续发展的重要性。我国海岸带区域经济发展中存在的问题主要是环境污染严重、生物多样性破坏及海岸带区域无序开发。发展政策的框架是建立海岸带可持续发展综合协调机制、建立完善污染控制政策体系、建立地方政府海岸带区域可持续发展的问责机制。“一带一路”倡议背景下，海岸带区域通过国际产能合作减轻区域资源承载压力、提升产业层级，为海岸带区域可持续发展提供了新的思路。

　　海岸带是人类赖以生存发展的最重要的居住地和经济资源开发利用强度最大的区域。我国拥有18000多公里的大陆海岸线，21770平方公里的海涂，6500多个岛屿和可供养殖的140000平方公里浅水海洋国土资源。

　　改革开放以来，经过30多年的高速发展，我国沿海地区已进入工业化的新阶段，走在全国前列，已形成3个中国经济最发达的经济圈和城市群。但是，经济发展的同时也带来了严重的可持续发展问题。海岸带区域是一类特征明显的经济区域，其特殊性使可持续发展问题尤为突出。“一带一路”倡议的提出，意味着我国将更加重视区域间的大合作，而这也将成为我国对外开放的新路径和经济的新增长点。在这个历史机遇和战略背景下，我国海岸带区域经济也将迎来一个开放发展的新时期。

　　海岸带区域可持续发展的特性

　　海岸带处于海洋和陆地交汇交融之地。海洋和陆地有完全不同的特征。海洋日复一日、年复一年地冲击海岸，潮起潮落，从不停息。正是大陆与海洋环境的相互作用赋予海岸带明显的特点，也由此给海岸带管理带来了巨大的挑战。

　　陆地开发利用给海岸带带来的灾害和给管理带来的挑战常常是复合性的。陆地开发常使位于集水盆地泄水口的海岸线距离变得越来越远。例如，土地交替用于耕作和种植树林会导致土壤侵蚀和污染。水坝会降低水流流速而导致来自上游泥沙在沿海海域沉降，沿岸带水体盐度变化或诱发有毒水华形成。海岸带区域最显著的特征是环境的脆弱性。

　　海岸带不仅受到海岸线及其毗邻地区人类活动的影响，还受到内陆和相关流域活动的影响。海岸带自然资源有限，而使用者众多，竞争激烈。海岸带地区多种利用的冲突不仅形式多样，而且涉及大量的经济集团和不同的使用者。常见的冲突包括发展水产养殖、港口建设和运行、渔业捕捞、休闲业和旅游业、海运、矿产资源和自然保护争夺土地、海域和资源等。海岸带生态系统环境承载力具有不确定性。尽管在评估海湾和海岸带养殖水域和滨海旅游的承载力方面已经取得了一定的进展，但是目前科学家仍无法提供一种可靠的方法来计算或者预测与人口和经济增长相关的海岸带地区的同化能力。海岸带环境可持续性承受的影响错综复杂。

　　海岸带陆地与近海海域是大自然对人类的赠予，是沿海国家发展经济的重要基础之一。然而，对海洋利益的过度追求导致对沿海资源长期而巨大的竞争性开发，已经成为各国政府必须面对的问题。因此，人类应充分关注沿海区域经济的合理发展，在开发利用资源时应合理规划，加强管理。沿海区域的生物与经济资源无论是现在还是在将来，都有多用途、利用开发强度大和竞争性使用的特点。在海岸带环境的脆弱性和复杂性的基础上，处理好社会公平、环境保护和经济发展，应以海岸带经济区域的可持续发展为原则。

　　我国海岸带区域经济可持续发展中存在的问题

　　一、海岸带环境污染严重

　　国家海洋局发布的《2014年中国海洋环境状况公报》（以下简称《公报》）显示，2014年，我国管辖海域近岸局部海域海水环境污染严重，近岸以外海域海水质量良好。春季、夏季和秋季，劣于第四类海水水质标准的海域面积分别为5.2万平方公里、4.1万平方公里和5.7万平方公里，主要分布在辽东湾、渤海湾、莱州湾、长江口、杭州湾、浙江沿岸、珠江口等近岸海域，主要污染要素为无机氮、活性磷酸盐和石油类。夏季重度富营养化海域面积约1.3万平方公里，主要集中在辽东湾、长江口、杭州湾、珠江口等近岸区域。重点监测的44个海湾中，20个海湾春季、夏季和秋季均出现劣于第四类海水水质标准的海域，20个海湾夏季的劣四类海水水质面积总和为15440平方公里，占管辖海域劣四类水质面积的37.5%；影响海湾水质的主要污染要素为无机氮、活性磷酸盐、石油类和化学需氧量。

　　《公报》显示，2014年，赤潮和绿潮灾害影响面积较上年有所增大。全海域共发现赤潮56次，累计面积7290平方公里，赤潮次数和累计面积均较2013年有所增加；黄海沿岸海域浒苔绿潮影响范围为近5年来最大。渤海滨海地区海水入侵和土壤盐渍化依然严重，局部地区入侵范围有所增加。砂质和粉砂淤泥质海岸侵蚀依然严重，局部岸段侵蚀程度加大。

　　海岸带污染来源非常复杂。农业、尤其是种植业，由于化肥和杀虫剂的大量使用，导致了环境污染，有害物质通过河流汇集到河口港湾和海岸带水域。工业，如化工厂、钢铁厂、造船厂、发电厂等排放的污染，20世纪90年代以来，我国各种类型的沿海化工园区规划建设如同雨后春笋，大连、天津、秦皇岛、青岛、长三角、杭州湾等城市或区域都布局了大量的化工园区。同时，还包括城市污水、港口污染、大量以油料为动力的船舶排放污水和废气、船员生活污水排放、为维持船舶安全航行的挖泥活动等。而水产养殖业中，养殖池无控制排放的有机和无机废水，过量使用的抗生素以及养殖池管理中使用的药物，也会污染海岸带环境。网箱的过度发展，降低或改变了水体流动，加速了沉积物沉降，同样会导致环境损害。来自农业部渔业渔政局的数据显示，我国2013年海水养殖产量达1739.25万吨，占海水产品产量的55.41%，比2012年增加95.43万吨，增长5.81%；2013年海水养殖面积达2315.57千公顷，比2012年增加134.64千公顷，增长6.17%。船舶、航运方面的污染，主要来自于事故、工作排放、船舶运行对海洋环境的影响以及携带外来物种等。近海石油开采等也会对海岸带环境造成影响。

　　二、生物多样性破坏，海洋资源枯竭

　　《公报》显示，81%实施监测的近岸河口、海湾等典型海洋生态系统处于亚健康和不健康状态。其中，杭州湾、锦州湾持续处于不健康状态，部分海洋生态系统健康状况下降。环境污染、人为破坏、资源的不合理开发是造成典型生态系统健康状况较差的主要原因。2014年，国家海洋局继续对2011年发生的蓬莱19-3油田溢油事故和2010年发生的大连新港“7·16”油污染事件实施跟踪监测，监测数据表明，事发海域的海洋生态环境状况继续呈改善态势，但其生态环境影响依然存在。

　　有专家以山东省为例调查指出，目前，山东一些重要湾口和滩涂破坏严重，围海造地肆意进行，破坏了部分重要海域原有的自然属性；部分内湾渔场基本荒废，一些主要经济鱼虾类产卵场和育幼场遭到严重破坏；一些溯河性鱼虾资源遭到破坏，产量大幅度下降；莱州湾河口地区原盛产的银鱼和河蟹已基本绝迹，毛蚶资源已接近枯竭。从全国范围来看，2013年海洋捕捞（不含远洋）产量为1264.38万吨，比上年减少2.81万吨，呈下降趋势。与1999年的1497.62万吨比起来，更是显著下降。

　　三、海岸带区域无序开发，过度利用

　　在经济发展过程中，为了修建道路、堤坝、港口、滨海旅游度假区及酒店设施，许多岸线被截断或改变。

　　在我国的现有管理体制中，土地是属于国土资源部门管理，而海洋则属于海洋部门管理，两者之间也常常出现需要协调的地方。

　　以海洋环境监测为例，涉及海洋监测的部门、单位、机构较多，除国家海洋局外，环保部、农业部、水利部、科技部、中科院、交通部、气象局、海军、一些大专院校、地方政府有关部门以及海洋工程部门，都或多或少地开展着与海洋相关的监测、调查或探究活动。受国家海洋管理体制的制约，中央与地方的海洋管理范围与事权不清，地方海洋管理部门与其他产业管理部门职能相互交叉，地区之间争海域、争资源、争渔场、争滩涂、争海岛的矛盾时有发生。

　　海岸带区域经济可持续发展的政策框架

　　基于海岸带可持续发展问题的复杂性与综合性，很多国家都采取了海岸带综合管理的方法。海岸带综合管理应追溯到1992年在里约签署的《21世纪议程》。经过20多年的实践，该议程日益被各国接受和实施。借鉴国际经验，我国在制定海岸带区域经济可持续发展政策时，也应制定一套综合管理的制度与政策体系。

　　一、建立海岸带可持续发展综合协调机制

　　海岸带管理机构条块分割，机构之间的职责有些相互重叠，必须建立强有力的协调机制，协调管理机构之间相互重叠的职责、各相关方的利益，综合协调海岸带可持续发展政策与措施。

　　以英国的海岸带综合治理为例，英国在治理过程中也曾经存在多部门管理，出现矛盾的情况，但过去10年以来，英国在环境食品和农村事务部成立了海岸带政策小组，建立了一个部际海岸带政策委员会进行政策协调，并每6个月出版一期通讯，报道英国政府在海岸带及海洋环境方面的全局性的行动，使海岸带治理工作有了明显进步。参考国外经验，我国应该在国家层面建立一个跨部门的海岸带区域发展协调机构。

　　二、建立完善污染控制政策体系

　　按照污染控制经济学原理，污染控制的政策手段是制定排放标准、污染物排放收费、建立排污总量控制等。

　　严格实行污水处理达标排放。陆源污染是海岸带污染的主要来源，工业、城镇生活、海岸工程、农业、旅游等污染要严格监测，严禁污染物直接向海排放。加强对海岸带涉海用海活动污染的防治，海水养殖业、港口作业、船舶工业、海上石油开采等要制定严格的标准。只有执行严格的排放标准，才能控制海岸带污染恶化的势头。

　　建立以重点海域排放总量控制制度为核心的海洋环境监管机制。依据重点海域污染物排放总量，确定各沿海地区污染物排海种类、数量及降污减排的实施方案。将海洋污染物排放总量控制纳入环境保护法。另外，还应当在相关法律中明确规定排污总量控制过程中的具体办法，例如如何确定排污总量、排污控制计划的具体执行，负责执行总量控制计划的部门都有哪些等等。应该将条款具体化，避免模糊和概念性强的表达方式。

　　加强环保执法力度，加大违规打击和惩罚力度，加强责任追究，使排污企业不敢排、相关部门和单位不玩忽职守。2015年1月1日实施的新《环境保护法》，提供了一系列的执法手段，改变了长期以来我国环保部门处罚力度、执法手段都相当有限，难以遏制环境违法行为的情况。

　　三、建立地方政府海岸带区域可持续发展的问责机制

　　由于海岸带开发能给地方政府带来巨大的当前利益，一些地区忽视保护与开发并重原则，只顾经济效益不顾环境效益，过度开发利用海岸带资源，造成开发活动无序、无度、无偿争抢资源的短期行为。一些地区不合理地开发滩涂养殖场，在潮上带大规模建设养殖池塘，加上其他严重破坏海洋生态环境的人为活动，也加重了海洋资源枯竭危机。对地方政府的考核，要改变唯GDP目标，要将可持续发展、民生问题等纳入考核范围，对海岸带开发中造成环境问题的地方政府追究责任。

　　“一带一路”背景下海岸带区域经济可持续发展新思路

　　一、通过国际产能合作，减轻海岸带区域资源承载压力

　　海岸带区域经济可持续发展要从综合协调制度、污染控制体系以及地方问责机制等方面进行，但海岸带区域的经济承载力有限，产能过剩的问题也是造成发展问题的重要原因。能否通过国际产能合作等方式化解国内海岸带区域经济发展存在的一些问题，需要在实践中不断探索。

　　以广东省渔业为例，为了加强与东盟国家渔业技术交流和合作，广东近年来举办了5次中国与东盟养殖技术培训班，培训国外水产技术员100多人，培训班举办进一步加深了广东与东盟国家在渔业领域的交流，加深了双方信任，增进了友谊，同时也推进了广东与东盟国家开展渔业合作，发展了远洋渔业合作，带动了一批国内渔产走出去。发展远洋渔业是广东渔业产业结构调整优化及推动海洋丝绸之路建设的重要途径。近年来广东加大对远洋渔业的投资力度，减轻国内渔业资源捕捞压力，在国外设立远洋渔业项目20多个，主要分布在泰国、缅甸、马来西亚、印度以及沿太平洋等地区。广东省企业积极开拓东盟市场，分别在文莱、菲律宾等国家建设养殖基地，开展高价值鱼类的养殖合作，在马来西亚、越南等国开展罗非鱼的养殖。

　　笔者2015年在浙江省台州市的渔业调查中了解到，玉环县本是传统的海洋渔业大县，但由于工业的发展，很多沿海滩涂经围海后变成了工业用地，很多从事养殖的渔民没有了养殖水域，他们中有一部分人带着技术资金到海南等其他省份，去从事养殖业，取得了不小的成绩。

　　这种情况是我国海岸带区域中常见的现象，养殖、捕捞、生产加工等产能都严重过剩，这部分产能通过“一带一路”走出去，对减轻我国海岸带区域资源承载压力，促进区域经济可持续发展，大有裨益。

　　二、通过国际产能合作，提升海岸带经济的产业层级

　　以石化行业为例，“一带一路”沿线国家中有一些国家是我国油气资源来源多元化战略的重要依托，是我国能源战略通道的必经之地，是我国石化产品及下游产品进口的主要来源和出口的新兴市场，也是我国石油和化学工业进一步推进“走出去”战略，推动生产力全球化布局的重要目的地。

　　中国石油和化学工业联合会外资企业合作委员会秘书长庞广廉认为，石化行业可抓住这个机遇，多领域、多角度地开拓海外市场，利用国内优势产能促进当地经济发展，让传统石化产品如橡胶制品、化肥、农药、无机盐等走出国门；利用跨国公司的成功品牌、销售渠道和经销网络，节省开发新成品的时间成本和中间环节。比如，中国中化集团通过收购孟山都在中国以及印度、巴基斯坦、孟加拉、菲律宾、泰国等东南亚地区的农药独家经营权和经销网络，利用跨国企业的品牌和渠道优势打开了自身农药产品的销路；通过购买海外上游资源、在当地合作建厂，在国际市场进行就地销售或者向下游领域业务拓展；通过收购有知识产权和专利技术的公司，掌握先进技术和高端品牌，从而进行技术创新和产品开发设计。譬如，通过收购浙江龙盛集团曲线控股全球最大的染料供应商德国德司达公司，不仅获得了高端的品牌和销售渠道，而且进一步晋升为世界染料巨头。

　　此外，石化领域的工程公司还可以向发展中国家进行基建输出，在资源丰富的海外地区建立产业园区，上下游产业配套发展，发挥集聚效应和综合效应。石化业是我国海岸带区域主要的污染源之一，石化行业通过“走出去”，将过剩产能转移出去，将资金投入到新能源、新材料、清洁技术与节能环保等高新技术领域，减轻海岸带区域的环境压力，实现区域经济的可持续发展。

　　结语

　　“一带一路”是我国经济新常态下推出的统筹内外、兼顾现实与未来、全面布局新一轮对外开放的重要倡议。海岸带区域作为我国改革开放前沿，应充分利用“一带一路”倡议扩大国际产能合作，转移过剩产能，推动产业转型升级，以更开放的视角制定海岸带区域可持续发展政策。