统筹城乡义务教育的财政转移支付研究

教育转移支付是教育财政以及财政转移支付的重要组成部分，财政转移支付分为一般转移支付与专项转移支付，这两类转移支付中都包含有教育转移支付项目。

上级政府用于义务教育财政转移支付通常可以分为两类：一类被包含在上级政府对地方政府的一般性转移支付中。所谓一般性财政转移支付又称无条件或总量一次性转移支付，是指上级政府对下级政府的转移支付不规定使用方向，不附加任何条件，资金按公式分配，公式中包含了地方政府不可控制的因素，如人口密度、地理条件以及人均财政收入等。

另一类是上级政府指定用于义务教育的专项补助。教育财政转移支付大多属于专项转移支付，主要针对某一项教育支出进行补助，如教师工资专项转移支付、危房改造资金、中央对县的“贫九工程款”（1995年开始的“国家贫困地区义务教育工程”是建国以来中央专款投入最多、规模最大的全国性教育工程）和“特困生补助”。

根据补助款项是否要求下级政府用本级资金配套，又可以进一步将用于义务教育专项补助分为配套补助和非配套补助。义务教育财政补助类型的分类与各种形式支付手段的效率可见图与表。

当前义务教育转移支付的主要问题

1．财政补助标准的确定仍然存在问题。中央财政主要投向农村，首先投向西部，大方向是清晰的。但我国农村很广阔，即使是在西部地区，各省间农村发展状况也很不均衡，如甘肃不同于云贵，新疆也差别于西藏和青海。目前，补助标准是按照各省制定的“一费制”标准以“中档就高”原则确定的，按照生均成本的标准按人头均分，虽然降低了交易成本，但实际上难以满足财政投入的横向公平性。

2．学校教育经费的总投入仍然不足。近年来，国家虽然逐步加大了对义务教育的投入，特别是对贫困地区农村义务教育的投入，但是由于县级财力有限，教育经费的总投入仍然严重不足。

3．部分学校教师的待遇可能会有所降低。改革前，教师津贴除了财政拨补一部分外，主要是由学校收取杂费、食堂等创收弥补或挤占公用经费来兑现。改革后，学校向学生收取杂费的“路子”被彻底堵死，公用经费不准用于发放工资及津贴，学校食堂又实行“零利润”。如此一来，教师的津贴只能由地方财政负担。

4．公用经费标准偏低。乡镇所在地中学和中心小学的经费在严禁开支教师津贴的情况下，维持水电费、办公费、差旅费、会议费、培训费、小型校舍维修等基本的教育教学运转经费都很紧张，学校的课桌凳、教学仪器设备、音体美器材、图书等的添置、更新、维修资金则没有着落。在贫困县镇还突出存在着中心小学以下的完小、村小以及部分教学点的学生食堂经费严重不足的问题。

5．学校基本建设仍缺乏财力支撑和保障。总之，伴随我国经济发展水平的不断提高，不论是从政策上还是实践上，中央政府对省级政府的基础教育财政转移支付力度都在加大，这是我国义务教育向均等化方向发展的有力保障，但是，到目前为止，这种保障仍然存在明显的缺陷。

第一，对于中西部贫困地区来讲，上级政府的专项支付投入只能维持其义务教育“存在、普及和维持”的低层次发展需要，以全国或区域性的平均化的生均支出标准确定的财政转移支付难以从根本上减小城乡之间义务教育的差距，实现均等化的目标。 只有通过非均等化的投入，加大对贫困地区的倾斜力度，才有可能缩小城乡义务教育鸿沟；第二，由于从技术上讲，无法精确测算各地真实教育财政支付能力，对各地教育实际需求标准的认定也有相当的难度（各地区情况千差万别，信息难以把握），因此，上级政府对下级政府的转移支付水平实际上根本没有标准，在很大程度上是凭印象和感觉，根本就不可能根据这些标准实现均等化。

未来义务教育转移支付的基本模式

目前，世界上存在的义务教育投资体制主要分为3种模式：集中型模式、相对集中型模式和分散模式。集中模式公共经费主要来自中央或联邦一级的最高行政当局，相对集中模式则主要来自省、邦、州等高层次的地方当局，而分散模式的投资主体主要是市镇、县乡、学区等基层地方政府。虽然各国财政体制差别很大，但是大部分国家在义务教育公共投资体制上选择了集中型或相对集中型模式，在义务教育的组织和管理责任上由各级政府共同承担。任何一级政府的权力、责任和义务以及彼此之间的管理都非常明确。如法国、德国、日本以及俄罗斯等国家均按不同经费项目分担责任，教师工资通常由中央或高层级政府负担，学校基本建设和经常运转经费则由基层政府负担。

方案一：中央财政负担教师工资。即根据地理条件和艰苦程度确定级差工资和津贴标准，由中央财政全额出资。这样可以避免由于经济发展水平不同造成教师收入差距扩大，促进教师队伍的稳定，促进教师由城向乡、由发达地区向欠发达地区的流动，促进教育均衡发展。教师工资、津贴是义务教育经费的大头，按国家规定的工资标准计算，约占生均教育经费的70%左右，由中央财政支付教师工资和津贴，可减轻地方财政压力，促进农村经济和各项公共事业的发展。

省级政府负担公用经费。这部分支出约占义务教育经费的20%左右。上述经费由省级政府支付，可以在省际范围内形成一个相对公平的教学条件，为学校创造一个较好的运转环境，保证学校正常教学秩序。

县市承担校舍建设、维修、危房改造的费用。贫困地区校舍建设和希望改造由中央和省级政府分担。这部分约占义务教育公共经费的10%左右。

方案二：工资性支出归县级政府承担。农村学校的工资性支出属于一般事业性支出，农村教师工资也涉及到与乡镇干部的收入平衡问题，因而，由县级政府承担有利于实现横向公平。

公用经费由省级政府承担。目前农村学校公用经费过低是制约农村教育质量的重要因素。由于目前还不具备在全国范围内统一公用经费标准的条件，因而不宜由中央承担，相比而言，由省级政府承担这项经费比较可行。

建设性支出归中央承担。建设性支出关系到农村学校的布局和义务教育基本政策，如教育点的落实等。在这方面目前比较混乱，而中央政府承担有利于解决这类问题。

方案三：人员经费的不同项目按地区分项目承担。公用经费由中央与地方财政按比例分担。

基建经费由县级政府负责。只有县级政府才能够清楚地掌握本县范围内农村中小学校舍的基本情况，并根据各校的不同情况统筹安排更新学校的基建设施。从历年的基建支出占农村义务教育经费的比例看，所占比例较低，县级财政基本有能力提供安全的校舍和必要的设施。

方案四：从全国平均来看，农村义务教育经费应在中央、省、市县3级政府中按4：3：3的比例来分摊。具体说就是中央财政负责“教职工基本工资”，省级财政负责“教职工的地方津贴”，市县财政共同负担日常开支等“公用经费”，大型校舍建设和危房改造等资金需求，主要通过中央和省级财政的转移支付来解决。

通过比较，我们更倾向于方案一，因为：

第一，对于义务教育阶段来讲，师资永远是最重要的，要引导和激励优秀教师到艰苦的贫困地区、边远地区和农村地区去，就必须按照地域环境特征，确定全国统一的级差收入标准——越贫困、艰苦的地区收入越高。而只有中央政府才能实现这一设想，因为，由省级或县级政府负担教师的工资或福利，只会导致贫者愈贫、富者愈富，越贫困的地方越没有人去，均等化只能是一句空话。

第二，因为教师工资、资金和福利通常占生均教育经费的绝大部分。分税制以后，财权上收，义务教育的事权也应上划，中央和省级财政理应承担更多的义务教育经费责任。

第三，教师基本工资和福利的确定相对简单，信息比较容易掌握，由高等级政府负责统筹相对有利于均等化的发展。

第四，公用经费占教育支出的比例相对较小，符合省级财政负担能力的要求。省级政府统筹考虑也有利于保障本地区城乡中小学的日常基本运营保持一个相对均等化水平，不致出现由于办学主体不同、人均公用经费出现明显差异、县（区）财力较弱的地区公用经费紧张、不得不挤占其他经费支出的现象。

第五，校舍建设、维修、危房改造各地情况千差万别，中央和省级政府不可能把握，而县级政府信息相对比较对称，也有利于考核。

第六，考虑到贫困地区财政支付能力较弱，中央和省级财政需要对硬件设施建设进行必要的支持。

完善义务教育财政转移支付制度的对策建议

（一）实施高强度倾斜投入战略

为解决城乡之间义务教育发展水平和质量的差距，解决长期积累的投入不足问题，必须加大国家和省级财政对农村校、薄弱校，特别是欠发达地区相关学校的投入力度，实现一定时期的倾斜投入。

重点提高这些地区教师待遇问题，使之高于同地区公务员的收入水平，并逐步向全国统一标准靠拢。实行城乡义务教育教师同等待遇，甚至农村教师更高待遇。进一步提高公用经费标准，特别是欠发达地区农村学校的生均公用经费标准应该高于本地区城市，甚至大城市，以逐步弥补校舍建设和设施设备欠账。

（二）健全中央财政转移支付制度

强化中央省级政府农村义务教育投入责任、建立相对集中型的义务教育投入机制。逐步减少税收返还和体制补助，把这一部分资金纳入规范化的转移支付，使欠发达地区的农村教育通过转移支付得到更多的资金。

近期可通过对税收返还增量和存量部分采取双轨制的办法，逐步缩减其规模及其在转移支付中的比例。 扩大一般性转移支付的规模，除压缩的税收返回增量用于一般性转移支付外，还应确保财政收入增量用于一般性转移支付的比例。应逐步将专项转移支付中一些实际上应属于一般性转移支付的支出项目，归并到一般性转移支付当中。加大对地方特别是县乡财政一般性转移支付力度，增加地方政府的自主财力配置规模。规范中央转移支付的管理，加快制定中央转移支付专门预算及其他相关措施，加快中央转移支付资金纳入省级政府预算步伐，增强转移支付的透明度和规范化管理。

（三）加大省对县的义务教育财政转移支付

现阶段，相比中央政府，省级政府对义务教育的转移支付不仅数量小，而且更加随意和不规范，应该通过明确省级政府的转移支付责任，真正确保政府对义务教育转移支付资金真正到位。要引导省级政府加大对基层财政的支持力度，促进省内地区间基本公共服务均等化。强化省级政府均衡行政区域内财力差异职责，将县市间教育财力差异水平控制在限定的幅度之内。

（四）进一步健全专项转移支付

在一般性财政转移支付难以在短期内缓解城乡义务教育差距的情况下，应进一步完善针对特定人群（城市、县镇或农村）的专项转移支付制度，直接解决欠发达地区农村地区的义务教育投入长期不足问题。近期应尽快完善中小学校舍和设施设备条件。希望中央、省级政府尽快出台城乡中小学建设标准，按照未来义务教育5-10年发展要求，对生均占地面积、学校操场、辅助用房、实验室、图书、音体美劳器材以及多媒体信息设备的装备标准进行系统设计，实现城乡义务教育建设的标准化和规范化。

对欠发达地区要更多地采用非配套性专项补助方式，不再硬性要求为义务教育投入进行配套，或大幅度降低地方配套比例。

（五）完善横向转移支付制度

横向转移支付，也称“兄弟互助式”，是同级的各地方政府之间的横向财政平衡。这种方式是在既定的财政体制下，同级的各地方政府之间的互相转移，一般是财力富裕地区向财力不足地区的转移，以达到地区间互相支援、缩小地区差距、均衡财力的目的。