改革农民工制度 加快消除城乡二元结构

根据第二次全国农业普查数据，截至2006年末，有中国农村户籍但从事非农业的农村劳动力约为1.8亿人。而到2006年末，中国第二、三产业全部的从业人员才4.4亿人，农民工所占比例接近一半，已成为中国产业工人的主力军。

改革初期，农民工制度将劳动力从旧体制的束缚中解放出来，具有积极进步作用，劳动力转移对中国改革开放以来GDP增长的贡献率高达21%。

但是，在国际、国内经济、金融形势发生较大变化的今天，农民工制度已在诸多方面阻碍了经济发展、社会和谐稳定的大局。用现代产业工人制度代替农民工制度的时机已经到来。

农民工制度产生的背景

中国改革开放以来的经济发展过程可以用一个非常典型的二元经济模型来描述：在市场的引导下，经济体制改革使原来被禁锢的生产要素，不断地从生产率较低的部门（传统农业和亏损的国有企业），转移到生产率较高的现代工业部门，从而推动经济增长。

在生产要素的转移中，最引人注目的是农村剩余劳动力的大规模转移。在中国，农村剩余劳动力转移有体制内和体制外两种方式。体制内方式主要是通过高等教育筛选机制和城市建设征地等方法，把农村人口转变为城镇人口；体制外方式是农民自发外出务工，农民工虽然在非农业部门就业，但继续保持农民身份，从而形成了中国独有的"农民工制度"。

农民工制度之所以会出现，是因为中国的经济基础虽然已经市场化，但上层建筑仍然僵化停留在计划体制，劳动力要素虽然已经市场化，但户籍制度仍未给劳动力松绑。因此，农民工制度是计划经济向市场经济转轨过程中出现的怪胎，是改革不完善、不彻底的结果。

农民和工人原本是对职业的一种划分，但服务于计划经济的户籍管理制度将其转变成为对身份的一种划分。并且，又以这种身份划分为基础，形成了商品配给、就业、医疗、住房、子女教育等一系列错综复杂的利益分配和社会保障制度。改革开放以来，虽然人口流动和商品供给、就业、社会保障制度等方面有所松动，但以户籍制度为基础的城乡分割体制，由于利益关系错综复杂、牵一发而动全身，改革进展十分缓慢。这样，在工业化和农村剩余劳动力转移过程中，"农民工"的就业变化与身份转化之间出现了脱节"，农民"和"工人"这两个在分类意义上本来互不相容、相互并列的名词，就奇怪地组合成一个新名词，用来称呼这一独特的社会群体--"农民"是其户籍身份，"工人"是其职业。因此，虽然工业化、农村剩余劳动力转移和城市化是所有国家经济发展过程中的共同规律，但"农民工"现象却是"中国特产"。

农民工制度已不适应发展要求

农民工方式已经成为目前中国农村剩余劳动力转移的主要方式。国务院研究室在《中国农民工调研报告》中估计，2004年末，中国外出农民工数量约为1.2亿人，如果加上在本地乡镇企业就业的农村劳动力，农民工总数大约为2亿人。而2004年末，中国二、三产业全部从业人员才4亿人，农民工所占比例已经达到50%，农民工已经成为中国产业工人的主力军。

但是，随着中国现代化进程的加快，原本具有积极意义的农民工制度已经远远适应不了经济进一步发展的要求。

第一，农民工制度阻碍了正常的城镇化进程。

钱纳里和赛尔奎因在《发展的型式：1950－1970》和《工业化和经济增长的比较研究》等研究中，发现几乎所有经济体在实现工业化进程的同时，都伴随着人口和就业结构上的巨大转变。平均来看，当人均GDP达到500美元时，城市化比例将超过50%；当人均GDP达到700美元时，工业部门的就业将超过农业；而当人均GDP超过2000美元时，工业化和城市化过程将基本完成，城市化比例将大体稳定在75%。但在中国，城乡分割体制所产生的农民工制度，却使得城市化进程远远落后于工业化和劳动力转移进程。2006年，中国人均GDP已经超过2000美元，农业产值在GDP中所占比例仅为11.7%，根据钱纳里和赛尔奎因所提出的工业化和城市化标准进程，中国的劳动力转移和城市化进程应该接近完成。但实际上，中国农业从业人口占全社会从业人口比例仍高达42.6%，农村人口占总人口比例仍高达56.1%，仅相当于标准进程中人均GDP为300－400美元时的水平。

第二，农民工制度与工业化的内在要求相矛盾。

工业化是经济发展的必由之路，要实现工业化，必须要有长期、稳定和不断增长的劳动力供给。为此，必须不断地将农村剩余劳动力转移到工业和城市中去，并将他们永久彻底地转变为产业工人。

农民工制度虽然使一部分农村剩余劳动力转移到工业中就业，但又通过户籍管理制度强制性地保留其农民身份，使其不能正常地转变为产业工人。由于"农民工"身份是临时的，进城务工行为是短期的，高流动性成为中国农民工的最大特点，这难以满足工业化和经济持续增长需要。绝大多数农民工每到春节都会不远千里地辞工回家，过完春节以后再重新出发寻找工作，由此形成一年一度非常壮观的"春运"。这种大规模季节性人口迁徙和过于频繁的工作转换，也产生了巨额的社会成本。

追根究底，工业化进程和产业结构升级是由产业工人的文化科学素质和专业化水平决定的。现行的农民工制度使大部分农民工不能有效地形成技术经验的积累，也很少为自己的打工行为做出长远规划，很少花时间和成本去接受针对性的劳动技能学习和培训。他们所在的企业、所在的地区也很少愿意对他们进行必要的人力资本投资，尤其是很少进行风险更大但回报率更高的专用性人力资本投资。

第三，农民工制度导致劳动力市场分割，劳动力定价机制扭曲，劳动力成本未能完全市场化，给未来经济发展留下隐患。进城务工的农村劳动者之所以被称为"农民工"，是因为在现行制度框架下，他们的"农民"身份使其时时刻刻受到歧视，同工不同酬，同工不同权。因此，中国的劳动力市场被户籍管理制度按劳动者的身份分割成农民工和城市职工两个市场。

这就形成一种奇怪的市场格局，在城市职工市场上，劳动力成本基本实现市场化，工资水平相对较高，工人有权享受现有的公共服务和社会福利保障，衣、食、住房、医疗、养老和子女教育等基本需求能够得到适当满足；而在农民工市场上，劳动力成本没有完全市场化，农民工工资水平甚至不足以维持劳动力的简单再生产。

因此，现行农民工制度对农村剩余劳动力的使用带有明显的掠夺性和不可持续性，农村把青壮年劳力输送到城市，造就了城市的繁荣，而城市却把失去劳动能力的老弱病残者退回给农村，让农村继续承担着抚育子女、赡养老人和照顾伤残者的社会成本。 农民工虽是工人，却不能像现代产业工人那样依靠退休金来养老，而必须像传统农业社会那样仍然依靠"养儿防老"，把赡养成本强加给下一代。因此，劳动力成本未能完全市场化的后果，是劳动力成本出现"地区间转移"和"代际转移"，扩大了地区之间、城乡之间的差距，透支了下一代的收入，给未来的经济发展和社会稳定留下了极大的隐患。第四，农民工收入水平过低，不利于扩大消费，影响经济发展的可持续性。

2亿左右农民工的低工资，导致在国民财富分配中，与投资收益、财政收入相比，劳动收入所占份额明显偏低，与企业、政府部门可支配收入相比，居民部门可支配收入所占份额明显偏低。

居民收入水平过低，尤其是包括农民工在内的农村居民收入过低，导致国内消费能力明显不足。在美欧等国，消费通常占GDP的七成以上，是拉动经济增长的主要力量。

而在中国，居民可支配收入占GDP的比例近年持续下降至六成以下，收入分配差距持续扩大，导致平均消费倾向下降。在体制改革过程中，旧的社会保障体系已被打破，但新的社会保障体系尚未完全建立，住房、教育、医疗等制度实行市场化改革后，价格连年大幅上涨，未来支出的不确定性增大，预防性储蓄增加。

在消费需求不足的情况下，中国经济增长只能依赖于出口需求。出口占GDP的比重，从1990年的15.4%，上升到2006年的35.1%。净出口占GDP的比重，2004年以前为2%左右，2006年接近8%。2005年，消费对经济增长的贡献率为36.1%，投资对经济增长的贡献率为38.1%，净出口对经济增长的贡献率为25.8%，超过四分之一的经济增长仰赖外部市场。这种经济发展格局最终必将导致国际贸易摩擦加剧，国际收支和货币失衡，因而是不可持续的。

第五，农民工被边缘化，不利于社会治安与稳定，不利于构建和谐社会。

2006年，《国务院关于解决农民工问题的若干意见》出台以后，农民工的权益保护得到很大改善。但长期的城乡分割使政策制定者和执行者形成了根深蒂固的城乡分治观念，在政策的制定和执行上，或明或暗地疏忽和歧视农民工。政府在提供社会公共服务和设计社会保障体系时，仍以户籍人口为主要对象，将农民工排除在外。这个群体虽然是一个在数量上占主流的社会存在，却始终被不合理地边缘化。

中国农民工制度已经存在了近30年，以"缺少文化、亦工亦农、以农为根"为特点的第一代农民工逐渐退出历史舞台，他们的子女--受过基础教育，基本脱离了农业，向往城市文明的第二代农民工，已经成为农民工队伍的主流。

第二代农民工对农村没有太多留恋，更希望融入并最终定居在城市，对社会保障和公共服务有更多需求。他们受过教育，更具民主、平等和维权意识，对于社会不公和身份歧视等现象具有更低的容忍度。由于信息网络媒介的发展，他们也更容易被组织起来共同发出声音，社会矛盾更容易被扩大和激化。如果继续将他们排斥在体制外，将他们边缘化，漠视他们的物质、精神文化和民主政治需求，他们更容易产生怨恨心理，不利于社会治安和稳定。

建立现代产业工人制度

那么，如何改革农民工制度，才能为经济发展提供可持续的动力？

第一，改革户籍制度，加快城镇化进程，让农民工真正转变为产业工人。

在中国当前情况下，加快城镇化进程，最重要的是要以人口居住登记取代户籍管理，赋予所有居民同等的权利和义务，实现外来工的本地化和农民工的市民化，消除城乡分治和地区分割的二元制度结构，取消"外来工"和"农民工"等带有身份歧视色彩的称谓，建立全国统一的劳动力市场，用现代产业工人制度取代农民工制度，让体制外的农民工转变为体制内的产业工人，使农村剩余劳动力的转移机制从体制外回归到体制内。

党的十七大报告提出，要在2010年以前建立起比较完善的社会主义市场经济体制，要实现这一宏伟目标，必须摒弃城乡分治的思想观念，以人口登记管理取代户籍管理，消除身份歧视，打破城乡和地区分割，建立全国统一的劳动力市场，实现同工同酬、同工同权。

第二，建立全国统一的社会保障和公共服务体系。

加快城镇化进程，不仅要保证农民工"进得了城"，还要保证农民工进城后能够"留得下"。实际上，中国目前存在的最突出问题是现行社会保障和公共服务体系将农民工排斥在外，导致进城打工的农民在城市中缺乏基本的生活保障，享受不到基本的公共服务，无法在城市中扎根生存。

在大多数市场经济发达国家，社会保障和公共服务体系都是全国统一的，每个居民都拥有一个唯一和终身不变的社会保险账户号码，凭借这个社会保险账户号码，每个居民都可在全国范围内的任何一个地方，享受到同样的社会保障和公共服务。

但在中国，社会保障和公共服务体系建立在户籍制度基础上，具有严格的身份和地域指向，跨越不同身份和不同地区的关系转移和接续非常困难。因此，加快城镇化进程，必须尽快打破社会保障和公共服务体系中的城乡分割和地区分割格局，建立全国统一的社会保障和公共服务体系。

在这方面，重点是要做好以下两项工作：一是，要打破城乡分割，将包括农民工在内的全部农村人口纳入到城乡统一的社会保障和公共服务体系中来；二是，要打破地区分割，不断提高社会统筹的层级，最终实现全国统筹。

第三，改革社会管理体制，将农民工纳入社会主流。

中国农民工数量约2亿人，农民工家庭人口估计约5亿人，进行户籍制度、社会保障和公共服务体系改革，仅仅是在经济上将农民工纳入了制度主流，但仍不足以改变他们在文化上受歧视、在政治上合理诉求得不到表达等状况。要建设和谐社会，就必须进行更为全面的社会管理体制改革，赋予农民工与本地市民同等的民主政治权利，保证农民工的合理诉求能够通过正规渠道得到表达，实现农民工的市民化，最终在文化上、政治上将农民工纳入社会主流。

第四，引入工资集体谈判制度，完善劳动力市场定价机制。

加快城镇化进程，还必须纠正当前劳动力市场定价机制扭曲局面，消除劳动力成本的跨地区转移和代际转移，消除"以农养工"和"以工养农"等不正常现象，让劳动力的市场价格全面、真实地反映出劳动力成本，切实提高农民工的工资收入，让农民工能够依靠工资收入在城市中正常生活，避免对农村剩余劳动力的掠夺式利用。

由于劳动者与雇用者相比通常处于弱势地位，为保证市场工资处于合理水平，即使是市场发育较为完善的国家，通常也会对劳动市场进行一定的干预。 最为常见干预措施有两种--最低工资制度和工资集体谈判制度。

最低工资制度在中国虽有实行，但大部分地区所定的最低工资标准太低，未能包括劳动力的全部成本，失去了本来意义，同时其监督执行也存在不少问题。而且，最低工资制度参照的是最低生活保障标准，而不应该是产业工人的平均工资基准。在市场经济发达国家中，产业工人的工资基准通常是由有工会、雇主和政府三方代表参与的工资集体谈判决定的。在中国，绝大部分三资企业和私营企业目前仍然没有成立工会，国有企业虽有工会，但工会的代表性受到普遍质疑，工会在工资谈判和工人权益维护方面仍未发挥出应有作用。因此，有必要对现行工会制度进行改革，让工会组织发挥应有作用，在此基础上，借鉴有关国家的经验，定期举行工会、雇主和政府三方参与的工资集体谈判，协调雇佣双方利益，确保市场工资处于合理、均衡水平。

第五，改革劳动用工制度，吸引、培养和留住人才，推动产业结构升级和经济增长方式转变。

中国改革开放以来的实践表明，哪里的农民工越多，哪里的经济就越繁荣。东莞的例子也表明，外来工是当地经济发展的内在需要，同时也是东莞制造业形成规模经济优势的重要基础。

目前，中国农村青壮年劳动力已基本转移殆尽，而随着西部开发和中部崛起战略的实施，长三角和环渤海经济圈的形成，中国经济已经从依赖东南沿海单极增长转

变为多极增长，各地区对劳动力资源的争夺趋于激烈，"民工荒"现象已从珠三角蔓延到全国并持续了数年。因此，农民工输入地必须转变观念，要正确地意识到，劳动力本身是一种非常有价值的资源，是财富的主要创造者，是优质资产，而非社会负担。

从发达国家的经验来看，成功的升级转型往往是在同一条产业链上从低附加值环节向高附加值环节的爬升。因此，在产业升级转型过程中，知识和掌握了知识的人才至关重要。产业的转入、转出和升级转型过程，实际上就是吸引、培养、筛选和留住人才的过程。

不少地方政府之所以对人口、户籍和劳动用工制度改革心存顾虑，对外来工的本地化和农民工的市民化设立较高的门槛，主要是担心外来工引进来容易，将来一旦产业结构升级，不需要这么多劳动力了，劳动力向外转移会存在困难，从而增加当地的负担。其实这种担心完全是多余的。外来工现在之所以愿意进来，是因为当地有合适的就业机会，同样，将来产业结构升级了，如果在此期间他的文化技能水平未能相应提高，对他来说本地再没有合适的就业机会，他就会随着就业机会一起转移出去；如果他的文化技能水平提高了，在本地仍然能够找到合适的工作机会，那就说明本地经济发展还需要这种类型的人才，应该把他继续留下来。对于本地经济需要什么样的人才，市场往往比政府掌握着更多也更准确的信息。因此，地方政府不应代替市场去选择人才，而应放低门槛，由市场自己去选择什么样的人可以留下来。

（作者单位为中国人民银行广州分行）