政策利好不断 旅游业迎发展契机

　　11月26日，《山东省旅游条例》经当地人大常委会审议通过，并决定自2017年1月1日起施行。自2015年以来，各地纷纷制订和完善体现当地特色和实际情况的地方性旅游法规，截至目前，海南、云南、上海、湖北、辽宁、黑龙江等地已完成了地方性旅游法规的修订和完善工作，而北京等地的旅游管理条例也已进入到征求意见的程序。

　　备受关注的旅游法自2013年10月颁布实施后，在规范行业有序健康发展、保障旅游质量和消费者权益方面均起到了推动作用。此后，国家相继出台了《关于促进旅游业改革发展的若干意见》等一系列政策利好，旅游业迎来了新的发展契机。

　　旅游政策利好不断

　　旅游教育生态保护功能的实现也是旅游业需要考虑的重要问题。

　　2014年8月21日，国务院发布了《关于促进旅游业改革发展的若干意见》，该意见从树立科学旅游观、增强旅游发展动力、拓展旅游发展空间、优化旅游发展环境、完善旅游发展政策等多个方面提出了具体要求，并明确到2020年境内旅游总消费额达到5.5万亿元，城乡居民年人均出游4.5次，旅游业增加值占国内生产总值的比重超过5%的具体目标。有分析人士指出，通常而言，产业的增加值占GDP的比重在5%以上的，可以叫战略性支柱产业。

　　意见要求，要创新发展理念，加快转变发展方式，深化旅游改革，推动区域旅游一体化，大力拓展入境旅游市场，积极发展休闲度假旅游，大力发展乡村旅游，创新文化旅游产品，积极开展研学旅行，大力发展老年旅游，扩大旅游购物消费，完善旅游交通服务，保障旅游安全，加强市场诚信建设，规范景区门票价格，切实落实职工带薪休假制度，加强旅游基础设施建设，加大财政金融扶持，优化土地利用政策，加强人才队伍建设等等。

　　值得一提的是，意见提出的一些具体措施引人关注。针对近年来我国入境旅游增速下滑，近两年甚至连续出现负增长的情况，意见指出，要大力拓展入境旅游市场，研究促进外国人入境过境旅游签证便利化措施，推动符合规定条件的对外开放口岸开展外国人签证业务。在积极开展研学旅行方面，意见提出要按照教育为本、安全第一的原则，建立小学阶段以乡土乡情研学为主、初中阶段以县情市情研学为主、高中阶段以省情国情研学为主的研学旅行体系。

　　实际上，早在2009年《关于加快发展旅游业的意见》便提出，我国旅游业的未来将加强统筹规划，从改革、开放、服务、管理入手，着力提升发展质量，“把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业”。而在此之前，旅游业仅是“国民经济的重要产业”，产业定位的变化体现了旅游业在经济发展的作用已经有了显著提升。

　　2015年11月审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》再次明确提出，要大力发展旅游产业，“拓展发展新空间。用发展新空间培育发展新动力，用发展新动力开拓发展新空间”。这意味着在接下来的5年中，旅游产业的发展将作为国家重要的发展战略，不但要实现产业增加值的增长，同时还强调在质上的内涵发展。以“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带建设为引领，培育若干重点经济区。

　　《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》还提到，“整合建立一批国家公园”，未来一些国家资源比较集中的地带将建成国家公园。国家公园将涵盖我国最重要的部分旅游资源，是未来旅游发展中需要考虑的重要区域。其中，旅游教育生态保护功能的实现也是旅游业需要考虑的重要问题。

　　经营活动仍待规范

　　面对新形势，制定出台针对性强、更细更实的政策措施，可进一步激发市场潜力及旅游业发展的活力。

　　当前，我国改革开放和经济社会发展进入新的时期，旅游业发展面临的形势和背景发生了重大变化。一是党的十八届三中全会作出了全面深化改革若干重大问题的决定，明确提出要使市场在资源配置中起决定性作用。二是旅游法正式颁布实施，对旅游者、旅游规划和促进、旅游经营、旅游安全、旅游监督管理等方面都明确了法律规范。三是我国经济增长进入新常态，扩大消费已成为促进经济增长的主要着力点。旅游休闲作为民众日常生活的重要组成部分，市场潜力大，在稳增长、调结构、扩就业、惠民生等方面发挥着重要作用。

　　与此同时，我国旅游业发展还存在一些不容忽视的问题：一是重建设、轻管理，重硬件、轻软件，重规模、轻品质，重开发、轻保护等问题仍较为突出；二是政府过度参与，市场机制未能发挥决定性作用，社会资本进入存在障碍；三是部分景区景点门票价格过高，景区的公益属性体现不足；四是当地居民没有合理分享旅游发展的收益，旅游的综合带动作用有待进一步强化；五是旅游市场秩序和服务质量与人民群众的期待还有较大差距，“黑导游”和诱导、欺骗、强迫游客消费等行为仍大量存在。

　　日前，有媒体曝光四川九寨黄龙旅游团中“三天行程五次购物”现象普遍，实际游览景区的时间只有一天半，购物店商品都详细规定返点提成比例，仅据粗略统计，几家购物店每天返给旅行社的回扣高达数百万元。面对这种形势，制定出台针对性强、更细更实的政策措施，对进一步激发市场潜力、旅游业发展的活力、促进旅游业健康持续发展、更好满足群众日益增长的旅游需求具有重要意义。

　　从新近出台的《山东省旅游条例》中可以看出，条例对未标明其真实名称、经营范围、服务项目、价格或者收费标准的旅游经营者，明确了相应的法律责任，并规定旅行社不得指定购物场所，不得擅自安排另行付费旅游项目。旅行社与旅游者在旅游合同中约定安排购物场所和另行付费旅游项目的，应当以显著的方式明示。

　　该条例还规定，旅游经营者从事经营活动，应当标明真实名称、经营范围、服务项目、价格或者收费标准，向旅游者提供符合国家规定的旅游产品和服务项目以及真实的旅游服务信息，公布旅游咨询、投诉和救助电话，对旅游者的有关咨询作出真实、明确的回答。对违反者将“根据情节单处或者并处警告、没收违法所得，并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款；没有违法所得的，处1000元以上1万元以下的罚款。”

　　11月25日，北京市人大常委会审议了《北京市旅游条例草案修改二稿》。针对最易出现纠纷的旅游购物，条例修改稿规定，旅行社经与旅游者协商一致或者应旅游者要求，指定具体购物场所或者安排另行付费旅游项目的，应当签订书面合同。未经旅游者书面同意，导游在旅游行程中擅自增加另行付费旅游项目或者以就餐、接受检查等名义变相增加购物场所的，由旅行社承担违约责任。

　　旅游改革日渐深入

　　如果所购商品对旅游者造成了损害，旅游者可以要求旅行社先行赔偿。旅行社赔偿后，有权向商品销售者追偿。

　　今年9月29日，重庆市人大常委会通过了《重庆市旅游条例修订草案》并于2017年1月1日起施行。鉴于旅游管理涉及多个部门和行业，需要在确立有关部门分工负责旅游市场监管工作机制的同时，突出旅游主管部门的统筹协调作用，加强旅游综合协调机制。同时，条例细化了各级人民政府、旅游主管部门、其他有关部门的旅游监督管理和指导职责，强调了市、区县政府应当加强对旅游工作的组织和领导，建立本市旅游工作综合协调机制；规定“市、区县自治县旅游主管部门负责对本行政区域的旅游业发展和监督管理进行统筹协调，对旅游经营活动实施指导和监督”。由旅游主管部门进行统筹协调，各部门相互配合、履行好相关职责，达到综合监管的效果，促进旅游业持续健康发展。

　　山东省旅游条例也对旅游市场的监督管理提出了新要求。在市场监管方面，明确了政府及其相关部门的责任；在安全管理方面，要求建立政府及其相关部门旅游安全保障机制，加强应急管理，建立安全风险提示制度和安全事故报告制度。同时，为保证旅游投诉的及时有效处理，条例对旅游投诉实行首接负责制，旅游主管部门和有关部门接到旅游者的投诉，能够当场处理的，应当当场作出处理决定；不能当场处理的，属于本部门处理的事项，应当在3个工作日内作出是否受理的决定。属于其他部门处理的事项，应当在3个工作日内移交有关部门，并告知投诉者。

　　值得注意的是，《北京市旅游条例草案修改二稿》中还增加了旅行社办理退换货和先行赔偿的义务。旅游者在与旅行社协商好的购物场所内购买商品，销售者在商品中掺杂掺假，以假充真，以次充好，以不合格商品冒充合格商品，或者销售失效、变质的商品的，旅游者可以在旅游行程结束之日起30日内要求旅行社办理退换货。如果所购商品对旅游者造成了损害，旅游者可以要求旅行社先行赔偿。旅行社赔偿后，有权向商品销售者追偿。

　　有业内人士建议，当前旅游市场的新格局和旅游产业的新要求与旅游部门单一、弱势的管理格局极不相称，应坚持综合改革与专项改革并举，体制突破和政策保障共推，发挥旅游改革对旅游发展的引领作用。积极探索旅游部门协调各方，整合各类资源，促进旅游业发展的体制机制，争取在设立旅游产业基金、旅游企业重组、搭建旅游投融资平台、开展旅游联合执法等方面实现突破。