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中国的能源革命 需要政府加强在放开市场之前政府预设和管制

       中国能源革命中一个重要的方向和组成部分是市场化,在市场化过程中,行政之手应当如何发挥作用?在学术界和实践中,都是一个颇具争论性的话题。

  很多西方国家都是市场经济,政府扮演的角色虽然非常有限,但是却都很重要,特别是在具有社会属性的能源市场中,大部分情况下政府和市场是相辅相成、互相支持的,甚至市场越开放,政府的市场监管越严格。

  在国务院发展研究中心产业经济研究部与壳牌的第三期研究课题——《全球能源转型与中国能源革命战略研究》的首次研讨会上,壳牌的专家认为,市场机制能够为能源体系提供一个良好的基础,但能源的供应有社会属性,必须引入政府监管。他们认为,促进能源行业发展的最有效方式是,由政府设定产业发展的目标,市场应对,同时,政府要在环境保护和社会责任上,通过一系列的政策法规约束企业行为。

  西方发达国家有一些相对成熟的做法和经验可以给我国提供借鉴。

  1979年至1992年间,英国煤矿所接受的金融支持大约是英国政府财政预算的0.8%,但是当电力市场自由化时,私营化电力行业的经济竞争力明显增强,建立了一个基于市场的体系,但在这个过程中,依然通过种种方式确保它的社会属性没有完全丧失。

  2004年和2005年欧盟碳排放体系刚建立时,欧盟充分考虑到免费配额作用,并设计好相关制度,建立相应的数据库,促进欧盟碳交易体系作用的发挥。

  德国的可再生能源发展较快,但在产业发展初期,整体回报率比较低,效率也不高,以至于最初投资主要都来自政府,但是后来市场体系建立之后,它的效率就不断提高。

  美国的油气管道非常发达,市场上有很多独立的管道运营商,需求驱动管道建设投资大幅增长,在这个过程中,美国政府打破市场上的一些垄断竞争,并对价格进行一定的监管。

  英国政府努力做到技术中立,它允许各种技术竞争,公平发展,投资于最有潜力的技术。

  事实上,市场更关注经济上的竞争力,可持续性,利润的最大化;政府更关注的是社会保障、能源安全投资以及环境质量。如果政府的作用减弱,那么能源产业的社会属性也会下降。如果政府的限制过多,可能会导致能源供应活力不足。

  中国的情况与欧美国家相比,有共性也有特殊性,政策在如何支持创新、如何鼓励新能源产业发展、加大能源基础设施建设力度等方面,可以借鉴国外的一些成熟经验。

  在技术创新上,政府需要引导建立能源技术生态系统,并在不同的发展阶段提供必要支持,加速技术创新的进程。在能源技术的研发阶段,政府需要提供资助,或者是提供指导;在示范阶段,政府需要提供试点所需要的软贷款;在应用阶段,要进行政府采购或者公共采购等,最后阶段政府需要提高技术曝光度,进行价格竞争。

  技术创新对于供给侧和需求侧改革发挥着关键性的作用,但变革是缓慢的。目前中国传统能源领域中国有企业比例较高,要通过国企改革,激发企业创新活力,还要打造各类服务平台,为有创新力的企业提供财税金融政策支持。最关键的一点是,中国能源技术革命要以产业发展为导向,强调市场机制起决定性作用。

  中国现在的技术创新,尤其是能源领域技术创新都集中在增量部分,特别是可再生能源领域,这些增量创新在投资支持下,要找到契合的商业模式,在财务上做到可持续。同时,政府不应该过多地投资于将技术推广到市场,应该创立一个平台,将创新者集聚到一起。

  在支持可再生能源的发展上,中国的可再生能源某种程度上已出现产能过剩,未来政府要逐渐削减开支,减少并不高效的补贴方式,采取更加巧妙的方式,比如推动创新政策跟定价政策结合起来,使政策关注创新而不是商业化;通过碳定价的方式,防止市场失灵。

  此外,中国的能源产业要向绿色转型,就要把可再生能源融入到能源体系中来。而中国很多的可再生能源都是在西部,能源需求却在东部,需要建设大量的基础设施才能够灵活地调度这些能源。值得注意的是,要建立起高效的传输电网或者是管道,要通过政府和市场力量的结合来打破垄断。

  美国有有效的市场机制,也有很有效的政府监管体制,从里根政府之后,所有的公共政策都要开展成本收益分析,中国也要强调政策的有效性,并在政府提供支持方面确保框架的长期性。比如政府在新能源产业的发展上投入大量资金,随着能源技术的发展,价格的下降,要考虑回收成本。

  总之,中国的能源革命,要构建新的能源体系,一方面要允许足够多的自由,另一方面需要政府更多地参与,特别是加强在放开市场之前的政府的预设和管制。有专家建议搭建平台,把政府要考虑的政策支持平台化,用新的发展模式,慢慢减少和引导投入。

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