理清去产能过程中几个关键问题

　　对去产能问题要把握好时代背景，牢牢抓住去产能过程中的关键问题，综合施策，确保完成各项任务，为经济转型升级、动能转换奠定扎实基础。

　　去产能是供给侧结构性改革的首要任务

　　1。去产能是适应把握引领经济新常态的必然选择

　　自2008年以来，全球经济始终笼罩在需求低迷的阴影之中，而这一问题至今尚未得到显著改善，以至于国际机构不断下调经济增长预期，美联储在一次加息之后呈现出如此的迟疑和反复也是一个印证。全球需求持续低迷，并非仅是周期性因素导致的，更多的是供给端持续扩张并偏离了需求导致的失衡。

　　有数据表明，目前全球的产能利用率只有69.7%，全球生产端过剩问题非常突出，这还表明产能过剩是全球性的，而并非中国独有。因而，实现“去产能”是全球实现真正复苏的重要条件，在此之前全球需求低迷很可能还将持续下去。在此背景下，我国形成的庞大产能很难从外需上寻找解决途径，尤其是那些瞄准外需的产能基本上是绝对过剩，必须通过去产能来加以解决。

　　当前以及未来一个时期，我国经济发展最大特点是经济发展进入新常态，突出的特点是速度变化、结构优化和动能转换。我国经济发展面临的问题存在于供给需求两侧，但矛盾的主要方面还是在供给侧。我们并不是没有需求，而是产业的供给难以适应国内市场需要。我国一些行业产能已经严重过剩。如，钢铁方面，2015年我国粗钢产能为12亿吨，粗钢产量为8.06亿吨，粗钢产能利用率仅为67.17%。综合来看，尽管2015年我国综合产能利用率是71.2%，但大量关键装备、核心技术、高端产品仍要依靠进口，供给能力不足带来了大量的“需求外溢”。

　　长期以来，经过近些年的快速发展，我国形成了庞大产能，而供给端扩张之所以会形成过剩，一方面是由于供给能力超过了实际需求甚至是潜在需求，另一方面是供给与需求并不对接，供给质量和水平跟不上消费升级的需要。仅仅依靠需求侧的刺激，现有的供给能力和水平仍然难以适应需求，改变不了现实存在的供需错配矛盾。因而，必须放弃侥幸心理，清醒认识到过剩产能中的相当一部分是与市场脱节的，必须要通过去产能实现市场出清。

　　2。去产能是推动动能转换的必要前提

　　国际经验表明，随着发展阶段的演进，经济动能将出现转换，这是发展的客观规律。一个国家的发展从根本上要靠供给侧推动，一次次科技革命和产业变革，带来一次次生产力提升，创造着难以想象的供给能力，为经济增长提供了新的动能。当前我国正在经历这样一个关键的时期，新旧动能转换的特征十分明显。我们既能看到，大量企业效益不好，亏损面不断扩大，甚至依靠政府补贴和银行贷款生存，成为不能退出市场的“僵尸企业”。同时，我们也看到，新技术、新产业、新业态和新模式不断地涌现、蓬勃发展、欣欣向荣。

　　新旧动能的转换不是仅仅依靠市场力量就会自动实现。旧的动能，经过长期的发展已经形成了庞大的利益群体，同时也承载着就业和民生，市场出清无疑是十分艰难和痛苦的过程，甚至会影响社会稳定。同时，全部社会资源是有限的，旧动能所吸附的资源和要素如果不能得以释放，就很难为新动能形成支撑。因此，必须要通过体制机制上的改革，着力推动去产能，让旧动能释放出的资源转换成新动能发展的条件，不断提高生产要素利用效率，新动能的培育创造条件，进而实现新旧动能顺利转换。

　　3。去产能是促进经济转型升级的重要内容

　　当前和未来一个时期，我国面临的最大挑战是跨越中等收入陷阱。国际经验表明，成功跨越中等收入陷阱的国家，都经历了经济结构优化、产业转型升级的过程，伴随着传统产业的淘汰和退出及新兴产业的崛起。在这一过程中，积极作为的政府发挥了重要的作用。当前，我国的过剩产能，无论是在国内市场，还是在国际市场，都找不到足够而有效的需求。因而，这些产能难以支撑未来的经济增长、民生福祉的改进，满足不了人民群众的需求，更难以支撑跨越中等收入陷阱。必须通过去产能，为推动产业更新、促进产业升级，使产业迈向中高端水平创造条件。

　　与此同时，推动传统产业改造升级也是去产能的重要途径。之所以去产能，就是因为这些产能没有需求、适应不了市场变化。如果通过技术更新改造，优化产能和服务功能、调整产品供给结构、提高产品和服务质量，使新产品和服务能够满足新需求，这些产能自然也就不是过剩的。这一改造升级既实现了化解过剩产能，也促进产业提质增效升级，提高了供给体系质量和效率，使供给体系有效地适应需求结构的变化，实现低水平供需平衡向高水平供需平衡跃升。

　　总体来看，围绕煤炭、钢铁为核心的各项去产能政策正在稳步推进，效果正在逐步显现。围绕钢铁和煤炭去产能，国务院分别印发了2016年6号文和7号文，明确提出从2016年开始，用5年时间再压减粗钢产能1亿—1.5亿吨，用3—5年的时间再退出煤炭产能5亿吨左右、减量重组5亿吨左右。

　　为推动文件落实，相关部门制定了配套文件。根据国家发改委公布的数据，截至10月底，钢铁已提前完成4500万吨全年去产能目标任务，煤炭去产能2.5亿吨的全年目标任务有望提前完成。如，甘肃省钢铁行业压减生铁产能160万吨、粗钢产能143.9万吨，煤炭行业关闭煤矿48处、压减产能427万吨，均已全面完成了年度目标任务。从结果上看，去产能取得积极成效，行业经济运行明显好转，产业结构正在逐步优化。今年前9个月，粗钢产量同比增长0.4%，煤炭产量同比下降10.5%。钢铁煤炭企业效益逐步好转，前8月规模以上煤炭企业盈利同比增长15%。

　　当前去产能过程中几个关键问题

　　去产能既涉及政府、企业、银行等多方面，又涉及产能规划、债务处置、人员安置等多环节，是一项复杂的系统工程，任务仍然艰巨，需要把握好几个方面的苗头性、倾向性、潜在性的问题。

　　1。债务处置问题

　　债务处置是去产能的核心问题，按照行业兼并重组取得实质性进展、产业结构得到优化的总体要求，要在尊重债权人权益的基础上，平稳有效推动债务处置。

　　当前，企业负债过多，资产负债表修复难度较大。煤炭、钢铁等行业的资产负债率分别为67%和54%，均处于历史的最高水平。2015年大型钢企平均资产负债率达到70%，同比上升1.55个百分点，债务总规模达3.27万亿元。部分上市煤企负债率已达到80%以上，且逐年攀升，面临较大的负债压力。

　　与民营企业相比，国有企业在隐形担保情况下更容易得到信贷资源，不少大型国有煤炭集团负债率超过80%，债务问题更为突出。如，近期出现债务问题的渤海集团，总资产为2170亿元，而总负债超过1900亿元，资产负债率达到88.5%。

　　高负债给企业带来沉重的财务负担，2015年中钢协会员钢企共亏损645亿元，但按照上市钢企带息债务占总债务65%的比例、贷款利率为4.35%核算，钢铁行业年利息费用支出超过1200亿元。受产品价格低迷影响，资本回报率的下降也使债务偿还雪上加霜。按照有关研究测算，考虑到2011年后仍有约2亿吨新增粗钢产能，预计将有1万亿资本支出，投资回报率不及预期，债务偿还压力将愈加凸显。

　　2、密切关注债务处置带来的金融风险

　　大型煤炭、钢铁企业主要使用间接融资工具，如果强行破产清算，会造成大量银行坏账，加大地方财政金融风险。与1998年去产能相比，本轮产能过剩行业融资构成中，债券等直接融资方式占比已经有了很大提高，如果出现大规模的倒闭潮，将引爆信用风险，对金融市场造成动荡。近期出现的渤钢集团、东北特钢债务违约等事件，已经暴露了部分企业债务风险，渤海集团涉及债权人包括105家金融机构，山西海鑫涉及1000多名债权人，牵涉面较广，带来的刚性兑付预期被打破也让市场真切感受到了风险。

　　3、债务成因复杂，处置不宜操之过急

　　1998年推进去产能时，5000户工业企业的资产负债率超过60%，直到2002年才回落到57%的底部。其中，作为去产能重点行业的纺织行业，资产负债率在1997年为47%，直到2001年才下降到39%。

　　当前，我国5000户工业企业的资产负债率已经再次回到62%的高位，与1998年的情况十分相似。从化解债务的客观需求和历史经验看，企业债务水平的下降可能需要数年过渡期。与关停僵尸企业不同，债务问题涉及企业经营资金流，对暂时处于困境、后期仍有反转希望的企业，还需要时间和耐心，以短中长期债务工具结合、多种手段并举，差别化给予资金支持，不宜过于强调短期内的债务处置速度。

　　4、“一刀切”模式不利于为债务处置创造良好环境

　　去产能工作包含一揽子综合政策，在很难判别单个企业经营状况的情况下出台“一刀切”的政策，不利于形成处置债务的宽松环境。

　　以融资政策为例，煤炭、钢铁企业无论是否优质，在强力去产能压力下的融资成本都有所上升，特别是面临不予增量、续贷困难、涨息和抽贷等问题，加剧了企业经营的困难。如，鞍钢集团在今年2月份发行的超短融票面利率为3.33%，而6月发行的票面利率飙升至5%，二级市场对去产能行业的增发等融资监管也更为严格。

　　另外，还有人员安置问题。人员安置是去产能的最大难点。在当前经济面临压力、制造业景气度下行的背景下，去产能对从业人员，进而对社会稳定的影响正在不断凸显。

　　第一，去产能将对就业产生明显影响。从美国自上世纪80年代以来开展的四次去产能进程看，失业率都有明显的上升。就煤炭行业而言，我国煤炭行业约有580万从业人员，而按照地方与中央签订的目标责任书目标，要去煤炭产能8亿吨左右，将涉及约150万从业人员岗位，占煤炭行业总就业人数的26%。钢铁行业的就业情况也不容乐观，按照人均年产粗钢为300吨计算，未来压缩1.5亿吨产能，可能影响50万人工作岗位。同时，煤炭、钢铁行业去产能也将波及众多上下游行业从业者。如何平衡去产能和就业风险、尽量减少对就业市场的冲击显得至关重要。

　　第二，国有企业人员分流压力较大。很多煤炭、钢铁国有企业都是地方GDP的重要来源，承载了吸纳大量就业人口的重要功能。然而，除了信贷负担较重等因素，国有企业冗员明显，人员产出效率较低，对提升企业竞争力构成较大负担。同时，煤炭、钢铁国有企业承担了大量社会负担，为维护社会稳定尽量少裁员，甚至出现亏损也不停产，成为“僵尸企业”的重灾区。

　　第三，低技能人员安置的兜底问题。去产能中的企业人员安置，重点是分流冗余岗位、生产效率较低的人员。很多分流人员缺乏一技之长，转岗再就业较为困难，面临较大生存压力。按照现有政策，目前去产能职工安置主要有企业内部分流安置、外部转岗就业创业、大龄职工内部退养、公益性岗位兜底等四个渠道，其中内部退养、公益性岗位等途径都是主要针对年龄较大、缺乏专业技能的人员，这部分人员将成为社会政策要托底的重点。

　　5。部分过剩产能复产问题

　　今年以来，煤炭、钢铁价格出现明显上涨，带动企业产能及利润回升，部分正在去产能的企业出现犹豫观望和等待、甚至复产的情况，使去产能工作变得更加复杂。

　　第一，煤炭钢铁价格已出现明显回升。市场价格是产量的指挥棒，当市场价格上涨时，企业必然会增加生产。如，10月份，全国钢材价格指数为67.51，比上月上涨1.71点，比去年同期上涨13.21点，涨幅达24.3%。11月初，环渤海动力煤价格指数显示，5500大卡动力煤综合平均价格报收607元/吨，继续刷新年内最高纪录，且连续十八期上涨。价格上涨直接带动企业利润的回升。二季度，煤炭产业实现利润44.2亿元，扭转了一季度全行业亏损的局面。财政部公布的数据也指出，上半年国有煤炭企业首次实现近几年来的由亏转盈。

　　第二，企业复产影响了去产能进程。煤炭、钢铁市场价格回升带动企业利润增长和市场环境回暖，导致去产能进程受到明显影响。今年上半年，粗钢产量同比下降1.1%，但6月份总产量为6947万吨，同比增长1.7%，日均粗钢产量达到232万吨，达到历史最高值，预计2016年全国统计钢材产量达到或超过11亿吨，比上年增长3%左右。由于近期煤炭、钢铁产量出现明显回升，部分地抵消了前期去产能的部分效果，同时影响了市场预期，对后期推进去产能也有不利影响。

　　我们认为，市场供求关系并未出现根本性扭转。当前，房地产与基建投资难以持续大幅回升，特别是三、四线城市的房地产还处于艰难去库存中，作为上游行业的钢铁、煤炭行业，需求仍处于下降通道。煤炭和钢铁的价格回升，更多的是技术性反弹要求、供给侧结构性改革力度带来的政策红利及预期改善，也是在严格控制总量、严格去产能的情况下实现的，并非意味着真实需求增长带来的供需平衡，产能仍然是绝对性过剩。

　　这种情况下的市场供需阶段性变化，存在较大不稳定和不确定性。作为引导供给的先行指标，价格回升可能导致很多企业盲目相信需求好转，如果复产、扩产节奏加快，需求改善的边际效应将趋于减弱，市场供需矛盾可能再次加剧，将可能再次将行业拖入效益低迷的泥潭。

　　第三，企业复产对去产能形成严重负面激励。值得注意的是，由于价格上涨带动复产的企业中，并非全部都是已列入淘汰名单、将进行拆除的企业，部分是由于市场需求不足或正在检修等暂时不生产的企业。尽管这些企业并不是去产能的重点，但客观上增加了市场供给，需要进行适当引导。

　　更重要的是，煤炭、钢铁价格上涨使得已经停产或即将停产的企业再次燃起了希望，不仅去产能意愿有所削弱，甚至越来越多的企业开始加入复产或增产行列。一些敢于突破政策控制的企业可能实现扩张并获得了利润，而一些严格遵守政策的企业可能受到约束而错失市场机遇，不仅会对去产能措施形成巨大抵消作用，更会对加快去产能企业产生严重负面激励，部分抵消了前期政策激励效力。

　　6。过度行政化问题

　　去产能工作，既涉及微观企业自主经营问题，又涉及宏观行业层面的机制体制问题，单纯依靠市场力量难以完成，还需要更好地发挥政府作用，但必须避免行政力量的过度使用。

　　第一，地方保护阻碍去产能进程。煤炭、钢铁等重化工企业是很多地方政府GDP、财政收入的重要来源，更是稳定就业的重要力量。据测算，某市在未来数年完成钢铁产能的总体削减任务后，可能影响直接和间接税收达数百亿元。因而，地方政府不愿意首先淘汰本地区的产能，对本地企业的保护力度很大，缺乏主动削减产能的激励。

　　第二，过度使用行政手段去产能。要综合运用市场机制、经济手段和法治办法来推进去产能工作，规范政府行为，取消政府对市场的不当干预。但在实际操作过程中，部分地方仍然存在不顾企业经营、技术等实际情况，采用计划和行政性任务摊派手段，特别是采用设备规模标准对过剩产能强行拆除设备，过度依赖行政手段的“一刀切”做法，脱离了充分运用市场机制的正确轨道。

　　综合施策确保去产能任务顺利完成

　　去产能涉及面广、时间安排紧、任务举措重，必须紧紧把握债务处置和人员安置等关键环节，尊重并充分运用市场力量，完善配套政策，推动去产能任务落到实处、产生实效。

　　1。妥善处置债务问题

　　第一，健全企业退出金融支持体系。一是建立企业坏账处置通道，改善支持企业退出的资本市场体系，建立畅通的资产流动机制。二是支持商业银行通过向金融资产管理公司打包转让、市场化债转股等方式，加快处置不良资产，提高不良资产处置效率。

　　第二，完善金融配套政策。一是支持金融企业及时处置不良资产，通过专项建设基金支持符合条件的项目，通过出口信用保险支持煤炭、钢铁等行业“走出去”。二是制定差别化信贷政策，对有前景和效益的企业，按照市场化原则继续加大信贷支持力度，保证在有序推进去产能任务中不影响企业的资金周转和正常经营。

　　第三，完善企业破产相关法律法规体系。一是逐步明确司法权和行政权在企业破产中的界限，增强法院在企业破产中的主导作用，使企业破产制度回归司法本质。二是优化关联企业合并破产规则，保障实质公平。

　　2。妥善安置分流员工

　　第一，充分尊重分流员工的自主选择。一是采取协商薪酬、灵活工时、培训转岗等方式，稳定现有工作岗位。二是对符合条件的职工实行内部退养，鼓励去产能企业细化制定内部退养准则，保障退养人员权益。三是按照相关法律规定，依法依规解除、终止劳动合同的职工。

　　第二，更加科学、细致测算职工安置资金需求。一是多方筹集资金支持企业清理无力支付的职工欠薪、安置下岗人员。二是加强对主要用于职工安置的奖补资金的使用监督、审计监督和社会监督，确保中央安排的资金真正用在职工安置方面。

　　第三，加快完善社保体系，切实做好下岗失业人员社会保险关系接续和转移，保障其基本生活，做好社会兜底工作。

　　第四，加大对转岗再就业职工的培训力度，完善下岗失业人员就业扶持政策体系，重点支持创业平台建设和职工自主创业，为职工自主创业创造必要的支持条件。

　　3。坚决遏制复产问题

　　第一，坚定去产能的信心不动摇、力度不减弱，坚定不移地淘汰落后产能，坚决防止边减边增，不以任何名义和任何方式备案新增产能的过剩行业项目。

　　第二，把去产能目标任务细化落实到具体企业和生产线，加快开展清理违法违规建设项目和联合执法等专项行动。

　　第三，加快建立健全过剩行业产能预警体系和监督机制，在重点行业建立工业产能及利用率调查制度，形成完备的工业产出和产能利用监测体系，对生产能力进行全面科学调查、测算、发布。

　　第四，对复产地方政府严肃问责，严格落实地方政府担负的去产能主体责任。

　　4。更有针对性地使用行政手段

　　第一，弱化总量指标控制手段，更加突出节能环保和安全要求，提高技术、环保、能耗、质量、安全等行业标准，科学设定功能性监管标准，坚决关停不达标企业。强化倒逼机制，让企业根据自身成本收益状况自主决定产能去留，倒逼过剩产能退出市场。

　　第二，积极开展节能环保改造升级和环保节能对标活动，将工艺先进、生产效率高、资源利用率高、安全保障能力强、环境保护水平高、单位产品能源消耗低的先进产能树立为标杆，引领产业升级。

　　第三，加强重点产业建设项目信息公开和服务，与环保、金融、国土等相关信息系统互联互通，形成协同监管机制。建立和完善举报查处制度，鼓励和引导社会参与监管。

　　第四，支持社会资本积极参与企业并购重组，重点鼓励保险资金等长期资金参与企业并购重组。加快发展区域性产权交易市场，完善并购资金退出渠道。